事实上，在过去30年中，美国内部的政治冲突时常导致美国对华政策摇摆不定。在多数情况下，美国内部政治对两国关系都起着消极作用。虽然中美在1972年实现了和解，但由于国会亲台派议员的阻挠，两国迟迟无法建交。1979年中美建交后，国会马上推出了迄今仍有可能成为两国冲突焦点的《与台湾关系法》。冷战后，国会对中国的批评噪音更是不绝于耳。

    一、美国内政制约其外交的一般形式和特点

    一般来说，大国和强国较之于小国和弱国更能够在对外交往过程中抗拒外来压力，贯彻自己的意志。因此，在考察大国和强国的外交时，需要更多地注意把握其国内政治对外交政策的影响。作为当今世界主要大国和主要强国的美国，其对外政策也像国内政策那样受到体制方面和宪法结构方面的制约。三权分立与制衡、联邦制、政党政治、选举、利益集团冲突、新闻媒介和公众舆论等等都影响到制定对外政策的活动，只不过它们产生影响的方式与国内政策有所不同罢了。

    就美国内政对外交的影响而言，有几个特点可以在这里先说明一下：一是美国各种国内政治势力在看待外交问题时，都存在把国内法置于国际法之上的倾向，往往把美国一国制订的法律当成别国也应该接受的普遍规则（这里的原因包括道德优越感、认定美国的标准高于国际标准、美国的突出国际地位和力量等）；二是存在为了特定利益而夸大国外威胁，人为寻找敌人的倾向。一个典型的例子就是在１９６０年大选中，民主党人和肯尼迪的竞选班子为了攻击共和党对手而歪曲事实，着意渲染美苏之间并不存在的“导弹差距”。

    对大部分国家来说，外交权都是由行政当局完全掌控的，但是，美国的制度安排使得行政当局的外交权受到限制，其立法部门（也就是美国国会）和社会力量（政党、利益集团、媒体、公司、甚至个人等）都能有效地干预外交。

    首先，美国宪法授予国会的外交权不亚于总统，而且在总统和国会的外交权限划分上有一片不明朗的“灰色区域”。结果，在国会山与白宫之间即使没有政治利益冲突，仅就程序而言也会围绕外交问题发生日常冲突。

    美国国会的外交权之大是其外国同行无法企及的。具体说来，其外交权包括：（１）立法权。国会决定外交机构的设立和撤并、各机构人数多少、以及各机构的职责。有时还主动提出针对具体外交问题的法律，如与中国有关的《与台湾关系法》和《与香港关系法》。值得注意的是，国会议员常常采用搭便车的办法来提出外交主张，例如很多涉及台湾的法案常常被包括在国防拨款法之内的。由行使立法权而引伸出的调查权（主要指举办公开听证会的权力）常被用于外交事务。

    （２）财权。掌握钱包的权力是国会在日常政治中最有效的手段，所有外交行动如果得不到国会的拨款授权就都无法进行。目前国会对总统与外国签订行政协议的主要制约手段就是拨款权。

    （３）外贸管制权。宪法规定国会有权“管制同外国的商业”，因此国会在对外经贸关系上一直卷入很深，这一点与安全问题大不相同。

    （４）人事和条约批准权。总统任命的高级外交官和与外国缔结的条约均须获得“出席参议员的２／３多数同意”。

    （５）战争权。虽然总统侵蚀了国会的战争权，但这一权力的最终归属还是国会。随着越南战争失败和发生“水门事件”，以１９７３年《战争权利法》的通过为标志，国会收回了一部分战争权。

    其次，美国外交决策的参与者特别多。在政府机构中，除了总统和国会，还有国务院、国家安全委员会、情报机构、国防部等。在对外贸易政策上，商务部和美国贸易代表办公室有很大影响力。在一些专门领域的涉外政策上，财政部、农业部、劳工部、能源部、教育与卫生部也能发挥重大作用。值得注意的是，参与者还包括社会力量，如政党、利益集团、思想库和新闻媒介。多种力量介入的结果就使美国的外交决策过程难以预测。

    在二战结束后的头20年里，美国盛行外交上的两党一致原则，国会对总统的外交决策是比较顺从的。但是，自７０年代中期以来，国会权力就一直处于缓慢而稳定的增长之中，冷战后，国会权力进一步加强。其中，特别要注意的是国会外交权力的增长。

    这里首先要归因于冷战后军事逐渐让位于经济这种新现象。目前，经济与科技为核心的综合国力竞争已成为国家间的主要竞争形式，外交事务日益变得与国内事务不可分割，而国会在与国内关系密切的经济问题上的发言权大于安全问题，因此，经济目标的上升，有助于提高国会在外交决策中的地位。其次，在近２０年的国会改革中，外交助理人员大大增加，国会在外交问题上的经验也在增长。

    冷战后政治和军事以外的其他外部联系突出起来，涉及经济、文化、教育和人员等各方面的对外关系较之以前更加重要，涉及到国内的人员、团体和利益也更多了。另外，经济全球化在冷战后由于“两个市场”界限的消失，由于新的技术和经济发展的推动，而获得了大发展的势头。地区一体化加速发展，跨国公司快速成长，生产国际化进一步深化，贸易和金融进一步自由化，来自国外的经济竞争对于外贸依赖度上升的今日美国，其作用更加明显。结果，关心和卷入对外决策的利益集团增多，外交决策中的利益集团政治更加重要了。

    二、美国政治与对华政策

    冷战后美国对华决策的一大特点就是其决策不单从国家利益出发，意识形态色彩浓厚，政党政治突出，国会干扰加大，特殊利益集团大肆利用两国关系中的问题谋取好处。结果，对华政策被高度政治化了，成为国内政争的“牺牲品”。国内政治障碍是建立稳固的中美关系的主要障碍之一。可以说，在冷战后美国内政影响外交方面，对华政策是最突出的。

    在周期性的选举中、在国会与总统的冲突中、在政党政治中，攻击中国政府成了时髦，成为获取选票和政治支持的一种便捷手段。而客观对待中国，维护中美关系大局的人物却要付出政治代价。另外，冷战后美国出现了反对恢复和改善中美关系的利益集团政治联盟，中国的“负面”形象对这些集团非常有利。其中有些集团（如反华的人权组织）的生存就依赖于公众对中国的不满情绪。于是，这一反对联盟有意识地“保持”中国的“负面形象”。在它们的努力下，10多年来中国各方面的进步没有被客观地、平衡地介绍给美国公众，介绍给公众的主要是新闻界和反华利益集团联盟“有意识透露”的信息。

    改革开放带来了中国综合实力的巨大增长，中国也因此成为全球市场力量的重要组成部分。美国各界人士普遍认为中国的崛起是影响下个世纪的最重大的历史事件。如克林顿政府负责亚太事务的国防部副部长帮办坎佩尔在1995年6月的内部研讨会上指出：“如果中国迄今的经济发展速度再维持10年，那么50年后的历史学家会回过头来评论说，20世纪末在战略上的最大事件不是苏联的瓦解，不是中东和平，也不是海湾战争，而是中国的崛起。”但是，对于中国经济发展的意义，评价大相径庭。对于持积极态度的人们，中国经济的崛起消除了冷战后初期对于中国战略定位的不明确性，双边经济合作的巨大潜力有可能成为双边关系最坚实的基础。然而对于反对发展双边关系的势力，中国的崛起则意味着“威胁”。

    这里要提及另一个促使国内政治对于对华政策发生消极影响的问题，即国内思潮的作用问题，主要涉及：中国威胁论、民主和平论和文明冲突论。

    中国威胁论与历史上的“黄祸论”有内在联系，就是对中国这个非白人国家的崛起在感情上不能接受，有点不舒服。这是一种有种族主义背景的政治论调。目前主要是新闻界在鼓吹“中国威胁论”，但是其影响涉及各个阶层。其特点是夸大中国的经济实力，着意强调中国军事上和政治上与邻国的矛盾。这一论调构成美国对华政策的另一手，即“遏制”政策（有人称为“防范政策”）的理论基础。

    民主和平论的始作俑者是一些学者，其论点是民主政体中的领导人受到的制约较大，比较不容易推行战争政策；而且透明度高，其行为容易预测；在经验事实上，发动战争的主要是非民主国家，而民主国家（特别是战后的西方国家）之间，相互战争已不可能。这一理论虽然漏洞很多，但是却对冷战后美国把推广美国式民主作为国家目标、积极推行针对中国等国家的人权外交等做法起了推波助澜的作用。

    文明冲突论是由哈佛大学政治学家亨廷顿提出的，其主要论点是未来世界人们效忠的对象将不再是民族国家，而是文明，冲突将发生在文明的边缘地带。值得我们注意的是，该理论把中国所代表的儒家文明，确定为美国为首的西方文明的主要潜在挑战者之一。

    客观地说，冷战后的美国政治中既有反对发展对华关系的势力，也有积极促进的势力，这是两国关系虽然波折不断，有时出现危机，但是终究能控制危机，防止破裂的原因。但是，以上种种因素的存在，使得积极势力“处于弱势，而且差不多是很显著的弱势”。

    冷战后国会与总统的外交分歧，特别明显地表现在对华政策上。总的来说，国会在冷战后的对华决策中充当了起消极作用的角色。其表现是：在涉及中国主权的问题上，积极推动提升美台实质性关系，支持西藏的民族分裂势力，插手南中国海争端，在香港回归问题上制造障碍；在人权和贸易问题上，力主利用最惠国待遇来迫使中国接受美国的人权标准；在军控问题上，经常依据未经证实的报道对中国进行指责，给政府制造难题。

    与行政部门相比，国会的态度有如下特点，即：第一，意识形态色彩强，在反共和推进人权方面特别积极。第二，重经济因素，轻安全战略。第三，党派斗争的色彩浓厚。第四，更注意迎合国内舆论，而不关心其他国家的反应。第五，更容易受到利益集团的影响。

    值得注意的，一是国会结构的变化，即出现了不少新议员，他们更多地代表了反对开展对华贸易的小企业利益，二是国会中的保守派和自由派从不同的立场出发（前者强调贸易逆差，后者强调人权），逐渐形成了一个松散的反华联盟。

    在美国，反对改善中美关系的利益集团主要有这样几类：第一，要求所谓“公平贸易”的组织，主要有劳工组织和小企业组织；第二，人权组织，这是制造和渲染事端比较多（如吴弘达事件、婴儿院事件等），行动上最积极的一类组织；第三，主张生命权利的宗教组织，它们集中于批评中国的计划生育政策，并且时常涉及中国的宗教自由问题；第四，防止武器扩散组织，它们经常指责中国违反国际协议，扩散大规模杀伤性武器，为此还不时向新闻媒介透露所谓中国出售战略武器的“情报”。

    上述利益集团与国会中敌视中国的议员、与新闻界，共同构成了制约中美关系发展的政治联盟。

    目前支持改进两国关系的利益集团，主要是与中国有经济联系的企业组织。其中又可以分为三类：第一，从事对华出口和投资的集团，主要是美国具有较高竞争力的行业中的大企业，如航空业中的波音公司、麦道公司，计算机业中的ＩＢＭ和微软，电讯业中的美国电话电报公司，汽车业中的福特、通用和克莱斯勒三大公司等。另外，还有农产品方面的全国小麦种植者协会、北美谷物出口者协会等。第二，从中国进口产品或在华投资加工的集团，主要由与日常生活消费品有关的进口企业、零售企业等组成。第三，从事中美转口贸易的公司和企业，主要包括美国在港企业，以香港美国商会和美国公民在港协会等组织为代表。

    这些组织与美国政府中负责处理具体事务的官员、与客观看待中美关系的思想库，构成了维系中美关系的另一个政治联盟。

    20世纪90年代后期，美国决策层内部出现了重视中国，积极推进中美交往的新的共识。这一共识的出现，在相当程度上是后一联盟努力的结果。

    在中美关系中，美国的中国问题专家是一个特殊的群体。在消极双方的误解和偏见，增进相互沟通方面，他们发挥着不可替代的作用。较之其他群体，他们更强调双方的共同利益，更能够理解对方行为的合理性。总体看来，多数外交决策思想库中的中国问题专家是促进中美关系稳定和发展的积极因素。

    从中美双边问题中，也可以看到美国国内政治冲突的影响。

    （１）人权。美国外交中理想主义与实用主义相互交织的特点，在其对华政策中历来表现得特别明显。混杂着种族优越感、文化优越感和道德优越感的对华理想主义，一直发挥着强大的作用。所以，美国常有人用“爱恨交加”来形容其对华的态度。美国著名的中国学家费正清指出，“我们的中国问题基本上是一个价值观念问题，它牵涉到我们的感情。”“美国传教士的国内支持者是我们对中国人道主义的发源地，这是一种经常影响着，有时几乎支配了我们的政策的情绪。” 对华政策理想主义在冷战后的表现就是对华人权外交，即向中国强行推销美国式的人权概念，有时甚至不惜以牺牲其他政策目标为代价。

    在人权问题上，主要的争论是：行政部门和在华跨国公司集团多数时候主张把人权问题与其他问题分开，各自处理；而国会和人权活动分子坚持把人权与贸易等问题“挂钩”。其中，国会所引发的争论最重要。

    “六·四”事件发生之后，国会率先把原来主要针对苏东国家的“人权外交”的矛头引向中国。在半年时间里，先后提出和通过了涉及中国人权问题的议案、修正案达２０多项，反对总统的“软弱”态度，主张全面制裁中国。此后，“人权外交”一直是国会对华政策的基本出发点。

    （２）贸易争端。在2002年小布什正式宣布给予中国永久性最惠国待遇之前，一年一度的关于中国最惠国待遇的讨论，是把各种反对或支持力量周期性调动起来的关键问题。关于中国最惠国待遇的争论依据，来自美国《１９７４年贸易法》第４０２节，即著名的“杰克逊－瓦尼克修正案”。这一法律规定：“非市场经济国家”要在满足有关自由移民的条件后，才可以给予最惠国待遇。同时，如果总统向国会提出报告，说明放弃这些条件有助于促进对象国放松移民限制，以及他已得到对象国放松移民限制的保证，那么他就可以放弃这些件。但是这项决定要经国会批准，才能延长一年的最惠国待遇。最惠国到期后６０天内，国会任何一院可以简单多数通过决议，否决总统的决定。总统有权对决议进行否决。如果国会分别以２／３多数票推翻总统的否决，则最惠国待遇不得延长，如果不能推翻，则维持总统的延长与否的决定。

    杰克逊－瓦尼克修正案是冷战的产物，依据该法律而展开的讨论本身就有政治含义，即是对某些国家（“非市场经济国家”）的歧视。而在讨论中，中国的最惠国待遇被进一步政治化了。人权问题被引入进来，中国的其他问题也在这一过程中遭到审查，美国两党之间的政治也发挥着作用。其结果就是，每年都要引发中美之间的政治对抗，从而恶化两国关系的气氛。

    （３）武器扩散。人们可以注意到，在中美改善之际，美国新闻界常常会有意地透露一些中国向“危险国家”出售大规模杀伤性武器的情况，从而给政府推进双边关系的努力设置障碍。这里的主要冲突形式是：政府内外以防止武器扩散为已任的组织或机构，有意识地在特定时期“泄密”，新闻界大肆“炒作”，而政府则尽力淡化事件的意义。

    （４）台湾问题。冷战后，美台实质关系不断提升，这一方面是行政当局从美国的战略利益考虑而有意识的作为，另一方面则是为了应付国内政治压力，主要是来自国会的压力。

    由于８０年代后期以来台湾在“民主发展”方面的成果受到国会的高度赞扬，加上台湾当局长期以来进行了广泛的、有效的国会游说工作，因此国会充当了为台湾当局呐喊的排头兵。从１９８９年至１９９６年６月，国会议员先后提出并通过了３０多项有关台湾问题的议案、决议案和修正案，内容涉及允许台湾“总统”访美、美台内阁级官员互访、提高美国售台武器标准。“保卫台湾”以及支持台湾加入联合国等各个方面。

    李登辉１９９５年访美曾导致中美关系降到最低点。在这一严重影响中美关系的事件背后，国会的压力无疑对克林顿的最后决定起了重要作用。

    在台湾问题上存在的美国国内政治干扰，加大了中美关系中这一潜在的爆炸性问题的危险程度。

    总之，美国内部政治对中美关系的干扰是一个无法忽视的事实，而要想控制这种消极干扰就首先要了解它。

    (金灿荣 中国社会科学院美国研究所研究员)

    中国网 2002年2月28日