在1979年元月1日全国人大提出两岸“通航通邮”主张后，民航总局局长沈图随即于同年4日发表谈话，表示“中国民航随时准备和台湾民航洽商大陆、台湾通航的具体办法，为通航提供一切方便；我们中国民航还准备和台湾进行多方合作，为建设中国现代化民航事业而共同努力。”1981年1月15日，中国民航总局负责人表示，中国民航将开放上海虹桥机场和广州白云机场，供台湾飞机在紧急情况下作技术性降落和起飞之用。

    1981年10月4日，中国民航总局提出关于两岸空中通航的三项决定：

    （1）大陆民航已准备好随时可以飞往台湾各城市的飞机，为台湾海峡两岸各族人民进学术、文化、体育交流和探亲、访友、旅行以及发展贸易提供方便条件。（2）台湾民航飞机在飞行中如遇有紧急情况，可到大陆各民航机场降落起飞，大陆机场将提供一切安全保障和服务设施。（3）中国民用航空总局准备随时与台湾航空当局进行通航谈判，具体时间、地点可互相商定。在通航协议未达成前，建议先在空运企业之间互相实行业务代理，合作处理客运、邮运、货运等业务。随后，福建省民航局也作出准备随时与台湾通航的三项决定。

    1990年6月，中国民航总局局长胡逸洲在会见台湾马公航空公司一行时表示，在坚持一个中国和台湾航线为国内航线的原则下，我们主张两岸间双向直航。大陆还制订了“中国大陆与台湾间民用航空运输不定期飞行的申请和批准程序的暂行规定”。1991年11月，中国民航负责人对记者发表谈话表示，中国民航总局正在为两岸直接通航做充分准备，技术基础、航政管理上已经不存在任何障碍。中国民用航空局一贯主张两岸直航，随时准备与台湾民航当局进行商谈。

    1992年9月27日，中国民航总局港澳台办负责人针对台湾公布的“直航说明书”，就两岸空中直航问题发表谈话指出，两岸在目前情况下实现空中直航只解决两岸的空运问题，以政治问题未获解决为由而回避目前应当进行的务实接触，只能说明台湾当局还缺乏为民众着想，着手两岸直航工作的诚意。在谈及两岸空中直航的定位、飞机的国籍标志和登记标志时表示，在只有一个中国，中国的领土、领空主权不可分割的大原则下，海峡两岸空中直航的航线属于中国国内航线。同时根据国际民用航空公约及附件的规定，航空器要有国籍标志和登记标志。国籍标志须从国际电讯联盟分配给登记国的无线电呼叫信号中的国籍代号系列中选择，分配给中国的英文字母“B”。所以大陆和台湾的收音机国籍标志都是“B”，而飞机的登记标志必须是字母、数字或者二得的结合。根据最近一项统计，在海峡两岸现有326架客货运输飞机中，只有16架飞机登记号码重复，只要协调一下，可以保证飞机指挥无误和安全。目前而言，机上涂有国旗亦不再是国际惯例，国际上或各国都没有规定一定要有国旗作为国籍标志，台湾的民航法规中也没有。作为国内航线定位的两岸飞机直航亦没有必要刻意突显国家主权。

    这位负责人也表示，为了建立安全快捷的两岸空中直达航线，我们欢迎台湾各界朋友提出积极建议，也欢迎台湾民航界人士、航空公司负责人来大陆研讨两岸直航的学术问题，两岸同胞应共同采取具体措施大力推动两岸直航商谈和直航的早日到来。

    1995年2月22日，中国民航总局局长陈光毅就两岸空中直航与交流合作提出建议：“双方可以采取适时名义和方式，直接接触，商计实现两岸空中直航的有关问题，并且加强双方直接交流和合作，推动两岸直航。首先在运输商务方面，两岸航空运输企业尽快直接接触，商谈建立企业间直接的客货联运安排及结算关系，方便两岸人民的交流和往来。在投资合作方面，采取同等优先的原则，欢迎台胞投资民航基础设施、合作航空器维修项目，并开展各类民航企业的合资、合作经营。”

    同年3月，中国民用航空协会副主席、中国国际航空集团主席殷文龙在接受记者采访时表示，希望今后两岸航空业者展开更多的双向交流活动，增进彼此的了解。他认为，两岸航空企业可以客货联运安排和票证结算、人员培训、业务代理、技术科研等多方面进行合作，开展合资、合作经营，并根据需要，先开放体育、旅游、商务等不定期包机飞行，为逐步发展两岸民航定期直航政策积极创造条件。

    另外，大陆对台湾与外国通航有明确的政策。按国际法有关规定，领土、领空都属于国家主权问题，1919年公布的《巴黎航空公约》和1944年签署的《芝加哥公约》均确认，每个国家对其领空具有完全的、非他性的主权原则。台湾作为中国领土与主权的一部分，台湾与外国通航，是涉及国家主权的政治问题，而不是一般的民间关系。台湾与有关国家通航，必须由有关国家事先与中国政府进行磋商，在征得中国政府同意后，台湾与有关国家方可作出民间航空运输安排。根据上述原则，祖国大陆已经同意了台湾的民营航空公司与一些国家的通航。

    二、台湾当局对两岸空中通航的政策与主张

    1992年9月13日，台“陆委会”公布“两岸直航问题与展望”政策说帖，认为直航问题绝不能孤立看待，而必须整体加以评估；强调台湾民众“赞成在有尊严及安全的前提下有条件地开放直航”。并提出具体步骤：（1）扫除直航障碍，即两岸结束敌对状态，双方互不否认对方为政治实体；（2）两岸分别通过协商签订空运、海运及相关协定，或签订“通商航运协定”；（3）台将两岸直航实施计划送请“立法院”议决；（4）择期正式开放两岸直接通航。

    1995年5月，台“交通部”提出“两岸通航准备工作方案”，明订两岸航线是特殊的航线，只能由台湾和大陆的航空公司，以自有或者租赁本国籍或外国籍航空器经营两岸航线，不准外国籍航空公司参与营运。并提出两岸直航的三阶段方案：

    第一阶段：以两岸航空公司联运为起点，采“间接联运、全程订位、联段开票”作法，即台湾旅客若搭机飞经香港、澳门或其他第三地，再衔接其他航空公司班机进入大陆，航空公司的电脑订位系统可直接与大陆航空公司连线，直接替旅客划大陆航段机位。

    第二阶段：以经第三地的间接通航为主，其可能方式有四。一是航空器必须在第三地落地，改变班次编号，客货必须离机再登陆；二是航空器在第三地落地，改变班次编号，客货不须离机；三是航空器在第三地落地，不须改变班次编号，客货不须离机；四是航空器不须在第三地落地，不须改变班次编号，客货不须离机，只要绕经第三飞航情报区即可。

    第三阶段：实现直接通航，即不须经第三地的直接通航。

    该方案规划出两岸通航的三个阶段，其中有关第三地与台湾间航线的规划，是两岸直航前的过渡作法，第二阶段的四种可能方式是台湾在台港、台澳航权谈判中的四种底线，其共同特点是强调间接通航，在形式上由当前第三地转机，进一步调整为“原班机在第三地落地、改变班次编号、客货离机再登机”，乃至最简单的“绕经第三飞航情报区”等弹性处理策略。可以说这一方案是台湾方面处理香港、澳门回归后的台港、台澳通航方案。

    1995年1月，台湾“交通部长”刘兆玄表示，两岸通航没有时间表，有关通航技术层面的安排已规划就绪，何时通航就系大陆一念之间，不一定要等二年至四年，只要能符合“对等、安全、尊严”，两岸通航就很快了。

    2001年10月23日，台湾“立法院”在召开的一次院会上，新党“立法委员”冯沪祥提出附做成附带决议，要求台当局在“9.11”事件后，为保障民众飞行安全，并帮助航空公司减少成本和时间，共度难关，应同意航空公司经中东战区者，得申请飞经大陆空域，并获得通过。但台湾“交通部”官员表示，台湾的航空器是否可以飞越大陆领空，牵涉第一航权，须与对方交涉，即应由“陆委会”负责谈判。相关许可必须经过核定。但台湾民航局表示，根据国际民航公约，飞越领空的第一航权是不必经过政府谈判，只要企业向飞越领空国家提出申请，获准即可。台湾“陆委会”官员表示，台湾与大陆之间的飞航问题，必须考虑到台湾的整体利益及两岸协商解决。

    2002年5月，台湾媒体报道，台湾“交通部”规划两岸空中通航的三阶段通航策略。第一阶段为“单点通航”，建议上海为最适宜的通航机场。第二阶段为“定点直航”，其中又依通航目的与范围，分成全国定点通航、商务定点通航及区域定点通航，并依需要选择不同的机场。第三阶段则全面通航，并选出大陆26个机场作为可能通航的航点。

    开放初期，可以机场对机场，航空公司对航空公司，或航空公会对航空公会的弹性方式，签署通航备忘录或协定。谈判方式希望整合岛内民航企业组团，再与大陆民航业者洽谈通航事宜。双方航空公司的合作方式，则可从联运开票着手，即双方相互为对方提供各自的地区和航线优惠票价，旅客可同时预订双方签订的联运航线各段机位。

    台湾规划的空中直航机场为桃园中正机场与高雄小港机场。台湾空军建议台湾当局两岸空中通航，应限定大陆民航客机只能以北部桃园中正机场和南部高雄小港机场作为起降机场，往来航线不得直接跨越台湾海峡朝台湾本岛飞行，必须分别在海峡南北两端采曲折迂回航线，以便飞航情报区的民航航管人员有充分时间作航机身份辨证，以保障台湾领空安全和维持空军飞行员在台海上空飞行训练的空域。

    针对两岸通航前的准备工作，台湾“交通部”指出，两岸航线定位、国籍国旗问题、证件相互承认、飞行情报区协定等政治层面的问题必须先协商，技术层面则涉及指定与授权营运两岸航线的航空公司，航线、班次的订定，票价、运费、捐税、关税减让免等问题。

    可见，台湾当局在两岸航空中通航问题上，随着形势的变化也不断调整，不再以“对等、安全、尊严”作为两岸商谈的条件，开始采取灵活与务实的态度，但何时能实现海峡两岸的空中直航，则仍待观察。

    (本文作者单位：中国社会科学院台湾研究所)

    中国网2002年7月18日