70年代末，大陆航运主管部门就已提出推动两岸航运界的交流与实现海上直接通航的倡议。1979年8月18日，交通部负责人发表谈话，明确表示，“为了便于大陆和台湾之间的人员往来（包括探亲、访友、参观等）和经济贸易交流，我交通部门愿就迅速恢复和发展大陆与台湾之间的海上客货运输业务问题同台湾航运界进行协商，希望台湾航运界对此予以合作。我们热烈欢迎台湾交通部门能约定时间，派出代表到北京或其他地方同我们进协商。大陆沿海各港口随时准备欢迎台湾商船到来。同时台湾的商船如果需要燃料、船用物资和船员生活所用物品，我们将予以协助解决。”

    1981年10月，交通部对两岸海上通航做出五项决定：（1）准备从上海、厦门、广州开往台湾基隆、高雄港的客运班轮，为大陆与台湾之间的学术、文化、体育交流和旅游、探亲、访友等交往活动提供便利条件。（2）准备货运班轮从沿海港口开往台湾港口，发展海峡两岸的商业往来和物资交流。（3）台湾船舶在海峡航运或渔船作业，如遇海难需要救援时，我海上救助单位和船舶将随时前往救援；同时将为台湾船舶到大陆沿海港口避险提供方便。（4）欢迎台湾交通部门和航运界人士来大陆港口参观和度假。（5）随时准备同台湾交通部门和航运界协商大陆与台湾的通航事宜，具体时间、地点愿意商量。

    此后，大陆为推动两岸海运界的交流与海上直航作出了大量的努力。1996年8月20日，交通部颁布《台湾海峡两岸间航运管理办法》，外经贸部公布《台湾海峡两岸间货物运输代理业管理办法》，对两岸海上直航与台湾海峡货物运输管理提供了法律依据。2001年12月21日，国务院公布《中华人民共和国国际海运条例》，在第七章附则部分，明订外国国际船舶运输经营者未经批准，不得经营国国内地与香港、澳门的船舶运输业务，不得经营中国内地与台湾地区之间的双向直航和经第三地的船舶运输业务。

    目前，大陆对两岸海上直航的基本政策与主张为：（1）两岸直接通航是两岸同胞往来和经济交流的需要，是中国人民的共同愿望。（2）两岸实现直接通航应该遵守“一个中国，直接双向，互惠互利”的原则。（3）海峡两岸海上直航属于中国内部事务，应由双方协商解决，两岸之间的航线应是实行特殊管理的国内航线，而非国际航线。（4）“只要将两岸通航看作一个国家内部的事务，就可以通过民间对民间、行业对行业、公司对公司的方式先通起来”。

    二、台湾当局对海上通航的政策

    台湾当局对两岸航运界的交流与通航一直采取限制政策，只是在现实压力下进行一些适当的开放，从而严重影响到两岸海上直航的发展。台湾当局的重要开放政策为设立“境外航运中心”、开放台湾航运业到大陆投资，开放金门、马祖与福建沿海的直航等。

    目前，台湾当局在两岸通航方面的主要主张与政策如下：

    （1）对两岸通航采取“先海后空，先货后客”的开放原则。对两岸航运所涉及的船舶旗证问题，主张采取“互惠对等”原则，以商船形态相互往来；班次由双方航商自订；主张“全面开放，分期实施”方式。

    （2）对两岸航线的定位不断调整。初期将两岸海运航线定位为“两岸航运”。 2001年6月21日，台“交通部”官员表示，两岸通航为“特殊航线”，而不接受祖国大陆将两岸通航定位为“特殊管理的国内航线”。

    （3）对两岸“试点直航”采取“不通关不入境”的准直航模式。并强调若大陆开放“广大上青天”即广州、大连、上海、青岛与天津5个港口，则台湾开放4个国际港口即高雄、基隆、台中与花莲。不过在台湾“交通部”在《台湾地区港整体规划》中，明确将高雄港与基隆港作为两岸直航港口。

    （4）对两岸民间直航的船只进行罚款。由于台湾当局不开放两岸海上直航，但仍无法完全阻止民间商船的直接往来。于是台湾当局规定对于违返直航两岸的商船进行罚款，罚款额在300万至1500万元新台币之间。具体规定是：第一次违规罚款300万元，第二次罚款600万元，停航6个月；第三次罚款1500万元，停航6个月。但始终无法完全杜绝两岸商船的私下直航。据报道，几乎每月都有商船直航情况。

    如1998年，由台湾合丰船务代理公司总代理的巴拿马籍货船“禾丰轮”，因未经湾靠第三地，而由大陆扬州直航台中港，台中港务局依违反《两岸关系条例》规定，处罚船东300万元新台币。

    （本文作者单位：中国社会科学院台湾研究所）

    中国网2002年7月23日