50多年来，“台独”势力不断发起“公投”与“公投立法”活动，妄图借“公投”挑战主权，实现其“台独建国”的罪恶目的。本文在回顾“台独”分子推动“公投立法”的基础上，着重分析“公投立法”的特点与危害。

一、“公投立法”的发展过程

1946年6月，岛内秘密“台独”组织“台湾青年同盟”主席黄纪南，托美国驻台北领事馆副领事乔治·柯尔把一份“请愿书”转交美国政府和联合国。“请愿书”中妄称：台湾地位未定，应在联合国的监督下通过“公民投票”获得独立地位，成为永久中立国。“台湾青年同盟”是有案可查的台湾岛内第一个“台独”组织，它的“意见书”开了“台独”活动史上鼓吹就所谓台湾前途进行“公民投票”之先河。此后，“台独”分子的推动“公投”和“公投立法”的活动经历了如下5个时期。

（一）国外活动时期（1947—1983年）

台湾回归祖国后，国民党为建立稳固的统治，严厉打击“台独”分子。“台独”分子在岛内没有藏身之地，只好流浪欧、美、日等地，形成各种“台独”组织，其茕茕之大者有“全美台湾人同乡会”（美国）、“世界台湾人同乡会联合会”（奥地利）、“台湾独立联盟”（美国）、“台湾人公共事务协会”（美国）等。这些组织与西方反华势力一唱一和，共同炮制出“台湾地位未定论”，鼓吹台湾的未来前途由台湾住民“公投”决定等。虽然他们自愿充当外国反华势力的鹰犬，卖力配合欧美“以独制蒋、以蒋制华”的阴谋，但总的来说，他们对岛内民众的影响并不大。

（二）初入台湾政坛时期（1983—1990年）

在1983年底的公职人员选举时，民进党的前身“党外”势力中部分人士首次将“台湾前途应由全体住民决定”列为候选人的共同政见，使“公投、自决”正式登上台湾政坛。此后，海外“台独”分子纷纷回台，在岛内推动“公民投票”。1986年9月28日民进党成立，在“党纲”中明列台湾前途“应由台湾全体住民，以自由、民主、普遍、公正而平等的方式共同决定”的条文。此后，民进党通过的一系列有关台湾前途的决议都主张“公投自决”。这一时期，囿于大的政治环境，“公投自决”只是民进党的主张，且目标也不很明确，因此，民进党并没有将之作为党的政策在“立法院”内加以推动。

（三）谋求“公投”法制化时期（1990—2000年）

1990年5月，民进党“立法院”次级团体推出首份“公民投票法”草案。随后，以“台独”分子蔡同荣为首的部分民进党员成立了“公民投票促进会”，将“公投”活动有组织地推进到谋求法制化阶段。1991年10月，民进党通过“台独党纲修正案”，明确规定“公投”的目标是“建立独立自主的台湾共和国”，将“公投法制化”与实现“台独”挂钩。与此同时，为解决“公投”的“宪法”依据，自1991年以来，在历次“修宪”过程中，民进党皆将“公投入宪”作为议题加以推动，并在1997年第4次“修宪”时将之视为与国民党进行协商的重要筹码。为了化解民进党“公投入宪”的压力，国民党也搞出一个“创制复决法”草案，但并未被民进党接受。

为落实“台独公投”，民进党在“立法院”和“国民大会”掀起一波又一波的“公投立法”和“公投入宪”活动，但由于其实力有限，故进展不大。但在这一时期，岛内首次出现了“公投”实践活动。民进党执政县市就公共政策议题前后共进行了10次公民投票。

（四）民进党全力推动时期

2000年民进党执政后，“公投立法”进入由当局直接推进阶段。陈水扁上台之初羽翼未丰，迫于压力，承诺任内不搞改变现状的“统独公投”，使“公投法制化”步伐一度放缓。2001年民进党在“立法院”改选中大获全胜后，“公投立法”声浪再次泛滥。蔡同荣乘机抛出“公投法草案”并获得“立法院”过半数的114位朝野“立委”联署支持。但由于该草案涉及“统独”议题，在国亲两党和社会舆论的强烈反对下，陈水扁当局未敢公开支持。然而陈水扁提出“一边一国”、要“认真思考公民投票立法的重要性和迫切性”之后，“公投法制化”进入由最高统治者直接推动的新阶段。

（五）蓝绿两大阵营共推时期

2003年7月的“立法院”临时会中，国亲两党为绑架“财经六法”，主动提出审查“公民投票法”。虽然“公投法”最后再次被搁置，但国亲两党已经开始意识到，“公投立法”并不一定是民进党的专利，国亲两党也可以借推动“公投立法”谋利。2003年11月，为了反制民进党提出的“公投制宪”，抢回选战主导权，国亲两党大力推动“公投法”，最终通过了由泛蓝主导的“公民投票法”。

二、岛内“公投立法”活动的特点

“台独”分子推动“公投立法”的活动，呈现出如下特点：

（一）欺骗性。回顾“台独”分子推动“公投立法”的过程，我们可以看出，经过50余年的打拼，岛内“台独”大师已经构建出“公投建国”的一整套“理论”，其主要内容“台湾地位未定论”、“住民自决论”、“公投制宪论”等，这些“理论”环环相扣，已形成一套体系。再加上“公投”的鼓吹者中有相当数量的律师、法学家，一些甚至是知名的国际法专家。他们为了实现其“独立建国”的图谋，刻意模糊“主权不能被公投”的国际惯例，打着“民主”的幌子、喊着“天赋人权”的口号推动“公投”，确实欺骗了不少岛内民众。

（二）隐蔽性。过去民进党鼓吹通过“公投”成立“台湾共和国”，此即所谓“台独公投”。但是，由于“台独”成为票房毒药，导致民进党在数次重大选举中惨败，民进党被迫把“台独”论述调整为“台湾是主权独立的国家，民进党执政以后不必也不会宣布台独”，任何改变台湾“独立现状”的要求都必须经由台湾全体住民以“公投”方式认可，强调当出现改变现状的统一议题时要以“公投”来决定。自此，“统一公投”成为民进党内的主流共识。新通过的“公投法”纳入了“防御性公投”，也即，“当‘国家’遭受外力威胁、‘国家’主权有可能会改变时，‘总统’可以就攸关‘国家’安全事项交付公民投票”。这样，“统一公投”、“防御性公投”已成为台当局进可攻、退可守的重要凭借，更具隐蔽性和危害性。

（三）外来性。早在1890年，美国就产生了把台湾从中国分裂出去的想法，“公民投票”不过是为实现这一阴谋的手段之一罢了。从“公投”的发展轨迹中可以看出，最早提出台湾前途自决的“台独”分子是黄纪南和廖文毅。而黄、廖二人又是美国政客、“台独”之祖乔治·柯尔的得意门生。美国特工人员乔治·柯尔长期在台工作，日本投降后担任美国驻台北领事馆副领事。他是美国第一个极力鼓吹“台湾独立”的人，并在台湾培植、网罗了一批有分裂倾向和主张“台独”的人，廖文毅、黄纪南只是其中的代表人物。这批“台独”分子后来追随柯尔在国外鼓吹“台独”，充当美国“以独制蒋、以台制华”的工具。美、日等国也长期为“台独”分子提供政治庇护、活动资金和表演舞台。民进党当局为了实现“公投立法”的目标，也公开寻求美国等国际社会的支持。陈水扁还跑到美国，公开鼓吹“公投”是基本人权、“公投”为的是要捍卫台湾的民主成就等，以人权来包装主权，以民主来对抗统一。美国出于其“以台遏中”的战略阴谋，也表示“理解”，半明半暗、半推半就地支持、纵容“台独”分子的“公投”论调。

三、危害

岛内的“公投”和“公投立法”活动，给祖国和平统一大业和两岸关系增添了变数，增加了台海两岸的不确定性因素。

（一）将强化岛内的分离意识。“公投法”通过，对于那些视“公投”为神主牌的“台独”分子来说，无疑是一支兴奋剂。他们认为这是“民主”的伟大“胜利”，是“台独”史上的一大“突破”，是迈出了“法理台独”的第一步。这必将助长岛内“台独”势力的嚣张气焰，增添他们搞“台独公投”的幻想和冲动。他们势必在认为时机成熟时，操纵民意举行“公投”，这将迫使大陆与台湾民意直接冲突，引发两岸摊牌。

（二）“台独公投”的可能性越来越大。刚通过的“公投法”虽然未将“国旗”、“国歌”、“国号”与“领土变更”等明确纳入“公投”范围，也排除了“制宪公投”的条款，给未来可能的“台独公投”设置了较高门槛与“安全阀”。但是，我们必须看到，“台独”分子未来不但可以通过修改“公投法”的某些条款，来纳入“统独公投”，而且可以通过“公投入宪”，来为“台独公投”扫清道路。既使不能如此，执政的“台独”当局也可以利用“防御性公投”条款，直接发动“台独公投”，逼大陆与其摊牌。

（三）增加了解决台湾问题的难度。“公投法”通过后，台当局不仅随时可以对任何政策措施、建议以“公投”方式进行表决，而且更可以主动地抛出其解决两岸关系方案诉诸“公投”，以民意强迫大陆接受，或者以所谓的“民意”来否决大陆提出的“一国两制”解决方案，给大陆制造更多的难题。

（四）这也易使台湾问题国际化。如果岛内举行“公投”拒统求“独”，而大陆做出强烈反应时，美、日等国将会以“尊重民意”、“人权”为借口，进行介入和干预，这将给和平统一大业增加新的变数。

附：岛内“台独”势力推动“公投立法”大事记

1947年7月，廖文毅炮制的《处理台湾问题意见书》称，台湾的归属问题必须尊重台湾人民的意志，必须通过“公民投票”来决定。

1971年1月，台湾基督长老教会宣称：1500万台湾人民有权利通过“公投”决定他们的自己的命运。

1986年9月28日，民进党在台北宣布成立，其“党纲”提出：台湾前途应由台湾全体住民，以自由、民主、普遍、公正而平等的方式共同决定，反对由国共双方违背人民自决原则的谈判解决方式。

1990年5月2日，高雄市“反五轻自力救济委员会”针对中油设立第五轻油裂解厂举办台湾第一次公民投票，投票率64.4%，赞成率39.2%。由台“经济部”事先表示结果将供参考，但台当局以无法源依据为由，不采纳公投结果。此后，岛内就不同的公共政策议题先后举行过10次公民投票活动，诸如贡寮核四公投案（1994.5.12）、台北县核四公投案（1994.11.27）、台北市核四公投案（1995.3.23）、汐止道路公投案（1995.3.29）、大寮开发公投案（1995.6.18）、永康公园公投案（1995.8.12）寮顶社区公投案（1997.8.3）三峡老街公投案（1997.8.12）、台中拜耳公投案（1998.6.13）。

1990年11月17日，由曾任“台独联盟”首任主席蔡同荣发起组建、200多位教授、律师、医师、宗教人士及企业家参加的“台湾公民投票促进会”成立，其宗旨是推动“公投”运动，由台湾住民投票决定重要公共政策、“宪政”改革或台湾前途。

1991年10月13日，民进党通过“建立台湾共和国党纲修正案”称，“台湾的前途，应由台湾全体住民，以自由、民主、普遍、公正而平等的方式共同决定，任何政府或政府的联合，都没有决定台湾政治归属的权利”，至此，民进党成为名副其实的“台独党”。

1998年12月1日，台南市以“台湾是否应被中共统一”为题进行“公民投票”。

1999年1月13日，蔡同荣纠集前“建国党”主席李镇源等激进“台独”分子组成所谓“公民投票行动委员会”。该组织决共推老牌“台独”分子辜宽敏、前“建国党”主席黄昭堂和蔡同荣等分别组成宣达团，前往日本和美国宣达鼓吹“公投活动”。

1999年4月10日，在“公民投票行动委员会”的煽动下，包括民进党“立委”蔡同荣、沈富雄、前“建国党”主席黄昭堂等在内约100人在“立法院”门前举行“绝食为公投”的绝食、禁食和静坐活动，历时11天后草草收场。

1999年5月8日，民进党八届二次全会通过“台湾前途决议文”，强调台湾是一“主权独立国家”，“任何有关独立现状的更动，必须经由台湾全体住民以公民投票的方式决定”，“台湾应尽速完成公民投票的法制化工程”。

2000年5月20日，陈水扁在就职演说中，保证任内“不会推动改变现状的统独公投”。

2001年3月20日，台“行政院”第2727次会议通过“创制复决法”草案，将“全国性”事务、有关公共利益之重大政策等纳入创制复决的适用范围。

2002年2月23日，第五届“立法院”开会后，蔡同荣提出“公民投票法”草案，获得114位朝野“立委”联署。

2002年8月3日，陈水扁公开鼓吹两岸“一边一国”，并首次称“要认真思考公投立法的重要性和迫切性”。

2002年8月11日，以李登辉为精神领袖的“台湾团结联盟”通过“党纲修正案”，称台湾“独立”的现状“如有任何变更，必须在无外力强制之条件下，透过公平、公正、公开之投票程度，经由‘中华民国’2300万人民共同决定”。党主席黄主文声称，争取台湾“正名”、推动“公投立法”是未来的工作重点。

2003年3月27日，在国亲党团的强烈反对下，蔡同荣版“公投法”再次被搁置，“台联党”等“台独立委”推动的“公投立法”再次受挫。

2003年7月9日，“立法院”召开临时会审议“公投法”，蓝绿双方没有共识，“公投法”无果而终。

2003年7月26日，陈水扁对“台独”组织“世台会”再次鼓吹，“将在明年3月20日‘总统大选’当日就重大议题举办全民公投”。

2003年9月28日，陈水扁在党庆上公开叫嚣，“2003年完成‘公投立法’，2004年完成第一次‘公投’，2006年‘公投催生新宪法’”。

2003年11月27日，台“立法院”三读通过国亲版“公民投票法”。

（本文作者单位：中国社会科学院台湾研究所）

中国网2003年12月4日