1月6日， IAEA理事会作出决议，要求朝鲜遵守它与IAEA达成的核保障协议，并警告，将宣布朝鲜“进一步违反国际义务”， 除非允许IAEA恢复其监视活动。IAEA总干事巴拉迪告诉记者，按照IAEA《规约》，一旦作出这样的宣布，就意味着须向联合国安理会报告，而此举又将意味着为制裁打开了大门，朝鲜也将面对更大的国际压力。

    一

    坐落在奥地利首都维也纳的国际原子能机构（International Atomic Energy Agency－IAEA）成立于1957年，拥有134个成员，是国际核不扩散体系的重要组成部分，其主要使命可归纳为两个方面：一是促进核能和平利用，一是执行核保障（Nuclear Safeguards），即核查核设施和核材料不被转用作核爆炸目的。

    作为国际机构，IAEA的权力源于其基本文件——即《国际原子能机构规约》以及其他相关国际协议的授权。它虽然不是严格意义上的联合国机构，但是通过协议与联合国建立了密切的工作关系。按照《规约》规定，IAEA每年向联合国大会、经社理事会或在适当情况下向安理会报告工作；如果与其相关的活动出现问题，并属于安理会职权范围内的事项，须向安理会通报，因为安理会对维护国际和平与安负有责任；也可以在规约规定的范围内采取措施。

    1968年的《不扩散核武器条约》（NPT）规定，各个无核武器缔约国须按照IAEA《规约》及其保障制度与之谈判缔结核保障协议并接受核安全保障，其目的在于核查当事国对于NPT义务的履行情况，防止核能从和平利用转向制造核武器或其他核爆炸装置。核保障适用于当事国领土内、管辖或控制下的所有和平利用核能活动的所有源或特殊裂变材料。关于这项协定的谈判180天之内开始，18个月内必须完成。这一规定，使得IAEA获得了类似NPT条约执行机构的地位。此外，《拉丁美洲无核区条约》、《南太平洋无核区条约》、《非洲无核区条约》、《东南亚无核区条约》等也要求缔约国与IAEA签订核保障协定。

    核保障协定是IAEA进行保障活动的具体依据。虽然NPT条约规定当事国与IAEA“谈判”缔结核保障协定，但实际上并无太多谈判的余地，因为IAEA已经为各类核保障拟就了范本，协定的实质内容实际上就是这些范本。核保障协定的基本框架包括核保障的基本原则、IAEA的义务、需要核保障的情况、核保障的程序以及相关定义等。核保障活动是极具入侵性的。除了接受保障国要定期报告其核活动情况外，IAEA还要进行例行视察；如果IAEA发现有疑点，还可进行特别视察。

    不过，直到1991年，IAEA对无核国的监视和核查仅限于已申报的设施。海湾战争结束后，伊拉克的秘密核计划促使IAEA加强其核保障制度，除了宣布将特别视察扩展至未申报的设施外，还酝酿对核保障制度予以全面加强，包括实地环境取样、扩大获取信息的范围、使用更先进的技术手段、全面进入场地视察而不仅仅进入设施本身等，这就是1997年IAEA理事会通过的《核保障协定议定书》，即所谓“93＋2计划”。

    二

    1985年12月，朝鲜作为无核国加入NPT条约。作为无核国，朝鲜所承担的义务包括：承诺不接受核武器或其他核爆炸装置的转让；不直接或间接地接受对核武器或其他核爆炸装置的控制权；不制造或获取核武器或核爆炸装置；不寻求或接受任何有关制造核武器或其他核爆炸装置的援助；在递交加入书后180天内与IAEA谈判签署核保障协议，在18个月内必须完成谈判。

    然而，朝鲜与IAEA之间关于核保障协定的谈判一波三折。按照规定，朝鲜和IAEA本应在1987年6月完成有关核保障协定的谈判，但直到此时IAEA才发现，它给朝鲜的核保障协定范本是针对单个设施的，而不是关于全面保障的。为此，IAEA只好再宽限朝鲜18个月，以谈判和签署保障协定。1989年期限届满，朝鲜提出了签署核保障协议的条件：美国撤出核武器；朝鲜半岛无核化；取消美韩协作精神演习；允许朝鲜根据核武器国家的态度退出核保障协定等条件。1990年，朝鲜半岛无核化宣言签署，1991年美国总统乔治·布什宣布美国从韩国撤走陆基短程和海基战术核武器。1992年1月，朝鲜终于签署核保障协定， 1992年4月，朝鲜人民会议批准核保障协定。根据该协定，朝鲜须在30天内向IAEA提交核设施清单，90天后IAEA开始核查。

    IAEA在朝鲜的视察过程分为三步：一是要求朝鲜提交现有核设施的报告；二是进行一系列的临时核查以确定设施清单；第三步，IAEA和朝鲜还将签署一系列有关特定设施视察程序的附属协议，然后开始例行的视察。

    从1992年5月～1993年2月，IAEA在朝鲜共进行了6次视察，但是当IAEA提出对朝鲜核重镇宁边附近的两处未申报可疑地点进行视察时，双方发生了争执。朝鲜称，视察这两处地点危及其最高利益，而西方怀疑这两处地点可能是朝鲜的钚处理设施。

    1993年3月，朝鲜宣布它将退出NPT条约。朝鲜与IAEA之间随后展开多轮谈判也未取得成果。1993年11月，联大通过决议呼吁朝鲜与IAEA合作，履行其与IAEA达成的核保障协定。

    1994年5月，美国威胁将寻求联合国安理会对朝鲜实施制裁。经过多次谈判，1994年10月21日，朝美两国在日内瓦签署了关于朝鲜核问题的《框架协议》。根据协议，朝鲜冻结现有的核计划，美国将负责在大约10年时间内，为朝鲜建造一座2000兆瓦或两座1000兆瓦的轻水反应堆，在轻水反应堆建成前，美国将同其他国家一起向朝鲜提供重油作为能源补偿。该协议还规定，朝鲜继续保留在NPT之内，并执行相关核保障协定，一俟有关轻水反应堆的合同签署， IAEA和朝鲜之间达成的核保障协定中临时和例行的视察活动即应恢复；在接到有关轻水堆和过渡性能源安排的保证后，朝鲜将冻结其石墨堆及相关设施，并在第一个轻水堆建成后最终予以拆除。整个冻结期间由IAEA负责监视。

    三

    由于朝鲜承担的接受IAEA视察的义务基于《框架协议》的存在，而对冻结核实施的监控和封存更是《框架协议》的内容，这使得起码在理论上可以认为，朝鲜上周驱逐IAEA视察人员和启封冻结核设施的举动并不意味着朝鲜决定抛弃NPT条约，因为从严格意义上说，IAEA自1994年以来在朝鲜的监视活动是根据《框架协议》而进行的，既然《框架协议》已不复存在，IAEA对冻结核设施的监视和核查自然失去了存在的理由。至于朝鲜在NPT条约下承担的接受安全保障的义务如何履行，则是朝鲜和IAEA之间需要另行商议的问题了。

    舆论注意到，IAEA在何时向安理会报告以及允许IAEA返回朝鲜工作问题上并未设定时限，这为外交协调留下了空间。归根到底，IAEA作为一个国际机构，并无超越主权国家的权利，作为一个工具、一个执行者，它所能发挥的作用毕竟是有限的。在解决朝鲜核问题上，有关国家之间的外交互动才是决定性的。

    （翟玉成博士 中国国防科技信息中心）

    中国网 2003年1月8日