从非典危机处理看中国突发公共卫生事件九大教训

2002年11月中旬至2003年6月,突如其来的非典的爆发流行,暴露出中国在应对突发公共卫生事件方面机制不健全、能力不足以及策略失误。痛定思痛,我们的教训在于:

机制不顺:长期以来,大卫生观念只是停留在口头上。中国的公共卫生工作实际上几乎仅由卫生行政主管部门一家承包,政府的作用、各部门的职能以及如何协调并不清楚,甚至处于无序的状态。中国医疗预防体制中医防分家、条块分割、部门封锁,使得医疗预防资源、信息不能整合。以北京市为例,在北京市的各区驻有的许多中央或市一级的医疗机构,并不由所在区的管辖,平时的疫情或突发事件的信息,不能及时反映到区里,区里也无法利用其资源。

中国曾被国际上视为在公共卫生方面最成功的国家之一。然而,在实行市场经济的过程中,中国的疾病预防和控制服务的公益特性逐渐削弱,政府市场化和“赢利性”的政策导向更使国家的疾病预防体系软弱无力,农村的疾病预防体系的“网底”近乎崩溃。

信息处置失当:由权威的卫生机构及时发布准确、明晰的相关信息,对于指导公众应对疫情、稳定人心至关重要。长期以来,中国视疫情为机密,不允许对外公布,即使是允许对外公布的疫情也是经过“技术”处理后的数字。因此,基层医疗卫生部门不能及时获得准确信息,遇有疫情不知如何处理,应急处理机制和措施不能及时启动,延误了战机。

北京市非典爆发、流行的最大问题就是在最初阶段封锁消息、隐瞒疫情,致使医务人员不能得到及时、准确的相关知识,不能及时进行有效的防护,公众得不到有关信息,造成人心不稳,教训十分深刻。

预防不足:“预防为主”是中国卫生工作的基本原则,但实际工作中却名存实不至。集中表现在对预防的经费投入、人员培训,以及技术、房屋、设备、装备等关注不够。

突发性事件在很多情况下具有不可预见性,但又不是完全不可预防的。如果全社会始终如一地遵循“预防为主”、常备不懈的方针,一旦发生突发事件,也能迅速启动应急处理机制,使疫情得到及时控制。

预警能力弱:早在1980年中国即开始以被动监测为主的基本疾病监测,如传染病监测、部分医院门诊的流感哨点监测、部分重点人群的艾滋病哨点监测,但缺少主动检测和突发事件后的跟踪监测。因此,也就无法对各类可能发生的突发事件情况进行分析、预测,并有针对性地制定应急处理预案,采取相应的预防措施,防范突发事件的发生。西方发达国家为防范可能的突发事件,要进行日常性的监测,甚至在商场或超市内都建立了“症状监测”,以利于及时发现事件产生的苗头及其发展趋势,为人们赢得时机。当突发事件发生时能及时启动预案,实施应对措施,减少突发事件造成的危害,并对突发事件进行跟踪监测,掌握其变化情况,对可能出现的问题及趋势及时发布预警。因此,监测与预警关系到突发事件应急处理的成败。

应急准备不充分:突发事件应急预案是经过一定程序制定的处置突发事件的事先方案(预案)。是建立统一、高效、权威的突发事件应急处理体系的基础。由于认识上的差距,加上投入的不足,中国以往对突发事件的应急处理限于纸上的预案,缺乏思想上、技术上、物质上的准备,以及储备物资的妥善管理,也未经演练的检验。因此,一旦发生疫情,就措手不及。例如北京市一些医院在发生非典的院内感染时,连急需的手套、口罩、防护服供应不上,也采购不到。致使医务人员得不到充分的保护,造成院内感染的蔓延。

公共卫生投入不足:中国的卫生资源缺乏由来已久。据WHO2000年的报告,中国政府的人均卫生投入在全球191个国家中,名列倒数第四位,仅高于罗马尼亚、埃及、尼日利亚。公共卫生应该吃“国家饭”,但政府财政保证不了卫生防疫系统的“吃饭”问题。在发达地区,国家的拨款只够发放防疫部门离退休人员的工资。在贫困地区,公务员的工资都不能按时发放,可以想象防疫部门的工资会处于何种境地。因此,卫生防疫部门只能自筹资金,依靠有偿服务创收来弥补经费的不足,导致工作重点转向创收服务,影响了卫生防疫系统处理重大疫情和突发事件时的应变能力。

专业队伍缺乏:由于公共卫生工作不受重视,人员待遇低,人才流失严重,现在岗的公共卫生人员,特别是基层的疾病预防控制中心的人员数量少、素质偏低。据统计,2001年全国有卫生技术人员约450万人,其中防疫技术人员仅22万多人,占4.9%。

此外,中国公共卫生研究力量分散,发挥专家作用不够。一些医务人员的传染病防治知识缺乏,感染防护意识不强,甚至不能有效地保护自己,缺乏应对突发应急事件的准备。这次非典流行中,许多综合医院非传染科的医护人员调去非典病房或发热门诊工作,但他们连如何正确穿、脱隔离服都不知道,造成自身及他人的污染。

传染病防治被忽视:在大城市,由于传染病的减少,医务人员对传染病、感染的概念和认识淡漠,加上耐药菌增加,因此,稍不注意,极易造成院内感染发生。

综合医院,特别是医学院校的附属医院处在与传染病斗争的最前沿,也就成为输入传染病的门户,对阻断传染病流行具有关键作用。如果医护人员缺乏传染病防治意识,缺乏传染病消毒、隔离知识,在应对突发性传染病流行时就会力不从心,甚至成为传染病传播的疫源地,造成医护人员、病人之间的交叉感染

判断错误丧失时机:对传染病爆发、流行控制关键是一个“早”字。2003年1月下旬至2月中旬,卫生部和国家疾病预防控制中心曾三次到广东省调查,对非典疫情似乎很重视。但是,由于没有从流行病学的基本原理考虑问题,不能充分发挥各方面专家的作用,缺乏科学态度和实事求是的精神,业务指导乏力,形成“外松内也松”的局面,以至于没有及时采取有效措施,失去了控制流行的最佳时机。(新探健康发展研究中心)

《瞭望》周刊 2004年1月7日


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