一、 人口和计划生育政策的伟大成就

作为世界上人口最多的国家，中国也曾经是世界上人口增长速度最快的国家之一。为了减轻人口过快增长对经济社会发展的不利影响，中国在20世纪70年代开始实施旨在减少人口数量增长和提高人口素质的人口和计划生育政策。人口和计划生育政策的成功实施以及经济社会的快速发展，使得中国在短短20多年的时间内走过了发达国家几百年才能完成的人口转变历程。中国人口出生率在1970年为33.43‰，2002年下降到12.86‰；自然增长率在1970年为25.83‰，2002年下降到6.45‰；妇女总和生育率在1971年为5.4，2000年人口普查得到的妇女总和生育率只有1.22；尽管人们普遍认为低年龄组人口的漏报可能使这一数字低估了当前的生育水平，但考虑到漏报因素后，2000年的总和生育水平也不可能超过1.7的水平。这意味着中国的生育率已经降低在国际上来说只有少数发达国家才有的低生育水平。与上述人口变化相对应，中国人口占世界人口的比重不断下降。1950年中国人口占世界人口的比重为22%，现在降低到20%左右，预计这一比例将进一步降低，2050年左右会降低到15%左右；中国人口增长占世界人口增长的比例在80年代后期为19.3%，目前下降到15%左右。因此，中国人口和计划生育政策取得了举世瞩目的成功，其伟大成就突出地体现在三个方面。

一是人口和计划生育政策的成功实施使中国少生了大约３亿人口，大大减轻了人口过快增长对生产力的压迫，缓解了人口对资源环境的压力，对中国乃至全世界的可持续发展作出了重大贡献。在实行计划生育政策之前，中国人口的过快增长严重制约着社会和经济的发展。马寅初先生曾经在50年代把中国的人口问题总结为10个方面的矛盾，归纳起来看，马先生所讲的10方面矛盾主要体现为人口增长过快和人口素质较低，从而使人口与经济社会发展之间陷入一种“低水平均衡陷阱”之中。实际上，目前世界上许多贫穷的发展中国家所以会陷入贫困的恶性循环而无法实现经济的腾飞，其根本原因就在于仍然无法摆脱人口和社会经济发展“低水平陷阱”的束缚。从全世界发展的历史经验来看，摆脱人口和经济社会发展“低水平均衡陷阱”束缚的关键就是首先把人口增长速度降低到一个适当的水平上。中国人口和计划生育政策做到了这一点，中国因而才有了经济腾飞的前提和条件。

二是人口和计划生育政策极大地提高了人口素质，实现了人口质量对数量的替代。作为世界上人口最多的国家，我国过去很长一段时期内经常被讥讽为“东亚病夫”。那时的“人口众多”除了意味着沉重的经济负担之外，并没有转化为任何发展的优势。在中华人民共和国成立之前，我国的人口是典型的高出生、高死亡模式，总体人口死亡率和婴儿死亡率都非常高，据估计，上个世纪30-40年代我国的人均预期寿命只有不足40岁。中华人民共和国成立之后，经济的飞速发展及政府对文化教育和健康方面的巨大投资迅速改变了上述状况，人口受教育水平迅速提高，营养和健康状况得到极大改善。中国目前人口平均受教育年限已达到世界平均水平。2000年全国15岁以上文盲半文盲人口比重（文盲率）为9.54%，其中城镇仅为5.22%。这一比例大大低于发展中国家的平均水平，接近于发达国家的水平。从目前劳动年龄人口的受教育水平及其增长速度来看，中国领先其他73个发展中国家大约20年左右。同时，经过50年的努力，中国人民的总体健康状况也有了极大改善。5岁以下儿童死亡率从1960年的202‰下降到1996年的39‰，1岁以下婴儿死亡率由1960年的150‰下降到2000年的约30‰，大大低于上中等收入国家的水平；1990～1996年期间中国5岁以下儿童中营养不良儿童的比例为16%，也大大低于低收入国家的水平。目前，中国人口的平均预期寿命达到71岁，大大高于低收入国家平均水平。正是因为在教育、营养和健康等各方面的巨大进步，中国才能够在短短的几十年时间内顺利地实现了从人口大国向人力资源大国的跨跃，人口优势顺利地转化为发展的优势和经济增长的动力。

三是人口和计划生育政策顺利实施所带来的人口快速转变为中国经济的持续稳定增长提供了有利的环境。从人类发展的历史可以看出，一个国家或者社会的经济起飞无一不伴随着人口年龄结构的快速变化，尤其重要的是，经济快速发展或者说起飞阶段无一不对应着一个劳动年龄人口相对丰富的时期。劳动年龄人口相对丰富的人口结构不仅意味着劳动力负担较轻，同时还意味着较高的储蓄率和较强的社会需求，这样一种有利于经济发展的人口结构对于经济发展来说就类似于一种“红利”。中国人口快速转变也同样为经济快速发展创造了这样一种有利的人口环境：随着人口和计划生育政策成功实施所导致的人口增长速度的减缓，劳动力人口占总人口的比重快速上升，抚养比例迅速下降，劳动力资源的供给进入最丰富的时期，从而为中国经济和社会发展带来了宝贵的人口“红利”。目前正处在劳动年龄人口供给最为丰富的时期，人力资源的优势是中国最大的竞争优势，而且，随着资源在全球范围内的优化配置，中国人力资源方面的优势必将进一步转化为经济优势，并继续为中国经济的持续增长奠定稳定的基础。

二、当前面临的主要人口问题和挑战

中国人口和计划生育政策的伟大成就意味着中国人口问题的性质已经发生了重大变化：人口过快增长对生产力的压迫被大大减轻，人口的结构性问题开始成为制约经济和社会发展的重大现实问题。概括起来看，对当前经济和社会发展影响最大的人口结构问题主要包括几个：一是与人口年龄结构变化相伴随的人口加速老龄化问题；二是由人口城乡分布不均衡所带来的农村劳动力转移和城镇化问题；三是劳动年龄人口变动所带来的就业问题。当然，人口性别比不平衡问题也是目前值得认真关注的重要问题。

（一）人口老龄化及其挑战

中国目前正在经历着世界上规模最大同时也是速度最快的人口老龄化过程。日本是世界上人口老龄化速度最快的国家，而中国人口老龄化的速度将和日本不相上下。65岁及以上老年人口的比例从7%上升到10%，日本用15年的时间，中国要用16年的时间；从10%上升到14%，日本用9年的时间，而中国要用大约11年的时间。虽然中国目前还不是世界上人口老龄化最严重的国家，但老龄化的速度不仅是发展中国家最快的，而且从历史的角度来看也将成为世界上老龄化速度最快的国家之一。预计到2017年，中国老年人口占总人口的比例将超过10%，达到10.42%；2025年达到13.59%；2030年达到16.59%，将在2035年超过20%，达到20.13%。

不仅如此，中国人口老龄化还有着世界上其他任何老龄化国家所没有的几个特点。一是中国老龄人口的规模庞大，例如，日本老龄化比例达到7%时的老年人口规模只有700万左右，老龄化比例达到14%时的老年人口规模也只有1800万左右。而中国目前65岁及以上老年人口数量就已经超过了9000万，2015年前后这一数字将超过1.3亿，届时中国老年人口数量将超过日本总人口数。二是中国是在经济相对不发达的条件下实现老龄化的。其他国家都是“先富后老”，中国则是“未富先老”。例如，老龄化速度最快的日本在老龄化比例达到7%、10%和14%时的人均GDP分别为1967美元、11335美元和38555美元。而中国65岁及以上老年人口比例达到7%的2000年，人均GDP只有850美元；预计中国65岁及以上老年人口比例会在2020年左右超过10%，届时中国的人均GDP预计也只能达到3000美元左右。因此，中国是在一个经济相对不发达的情况下而不得不提前面对一个相对老化的人口年龄结构。

其实，老龄化是社会经济发展的结果，老龄化本身从来不是问题。老龄化问题的重要性在于它会对经济和社会发展带来深刻影响。其影响主要表现为，降低生产性人口比例，加大消费性人口比重，增大劳动力成本，降低储蓄率，并进而影响到经济增长和社会发展。中国能否成功应对老龄化挑战，依赖于对这样两个问题的回答，一是经济能否继续稳定和健康地增长，二是能否建立起社会化的养老保障体系。改革开放以来经济快速增长的事实表明，中国经济已经行驶在一个快车道上，继续保持经济稳定增长是毫无疑问的。这样，能否成功应对人口老龄化挑战的关键就在于能否建立起社会养老保障体系。目前的养老保障体系存在着严重的城乡分割，农村老年人基本上没有社会保障，城镇的养老保障制度正在改革过程之中，目前实行的是社会统筹与个人账户相结合的制度。今后养老保障改革的重点必须考虑如何建立起统筹城乡发展的养老保障体系，其基本目标应该是广泛覆盖、基本保障和多种保障手段相互补充。

（二）劳动年龄人口变动及其就业问题

中国正处在劳动年龄人口最为丰富的时期。预测表明，总抚养比会在2013年时达到其最低点，为38.77%，这意味着每两个半劳动年龄人口才对应着一个被抚养人口，这一年将是中国历史上劳动力负担最轻的一年。因此，从现在开始的10年，是中国劳动力存量最丰富的时期，也是中国开发利用劳动力资源最为有利的时期。但问题的另一面是，现在的劳动年龄人口在几十年后会成为被抚养的老年人口，如果他们在生产率最高的黄金年龄段无法得到工作机会，不仅意味着劳动力资源的极大浪费，同时也意味着不可能为他们今后的养老金提供基本积累，社会养老保障体系的建立也将成为一句空话。

现实情况是，当前我国的就业面临着极大困难，失业问题非常严重。我国公布的惟一失业率数字为登记失业率。自2000年以来，我国城镇登记失业率连续3年攀升，并在2003年底达到4.3%这一历史最高水平。根据2000年的普查结果，中国15岁以上人口失业率为3.58%，但城乡之间存在着巨大差异。城镇失业率为8.27%，其中城市为9.43%，镇为6.24%；而农村失业率只有1.15%。按照全国部分城市劳动力市场抽样调查结果来推算，2002年全国城镇调查失业率可能会超过10%。从国际对比来看，中国城镇真实的失业率在转型经济国家中处于较高水平，与欧洲一些高失业率的国家如意大利、德国、法国差不多，远远高于英国、美国和加拿大的水平，与亚洲国家相比，中国的失业率既远远高于相对发达的日本和韩国，也高于一些发展中国家如印度尼西亚等。如何最大限度地解决就业问题是中国目前经济和社会发展中面临的最大挑战之一。

（三）农村劳动力转移的挑战

中国目前正在经历着世界上规模最大的人口由农村向城镇地区的转移。农村劳动力转移不仅关系到城镇地区在今后是否会面临劳动力数量短缺，而且实际上也是解决“三农”问题的主要途径。农村的真正发展依赖于农村劳动力不断向城镇地区转移以及城镇如何吸纳从农村转移出来的劳动力。从这个意义上说，城镇化过程将是中国今后发展的主旋律。全面建设小康社会以及最终现代化的发展目标能否实现，在很大程度上依赖于城镇化进程是否顺利。

历史地来看，中国不曾有过规模如此巨大的农村劳动力向城镇的转移，世界上也没有这样的经验，从这个意义上说，中国的农村劳动力转移和城镇化正在创造人类的历史。根据2000年第五次全国人口普查，现居住地与出生地不一致的人口有1.2亿，其中，城镇有8880万，乡村有3227万；从乡村迁移到城镇并居住半年以上的有近6000万。从户籍人口外出情况看，全国外出半年以上者有13611.1万，外出半年以下者有2374.9万人，合计15986万人，也就是说，2000年普查登记时全国有1.6亿人口离开了户口所在地。

中国的人口迁移和流动除具有巨大的人口迁移流量以外，还存在着这样一些特征：第一，人口迁移与流动的基本流向是由农村流向城镇，由中西部地区流向东部地区；第二，从年龄结构上来说，迁移者主要以劳动力年龄人口或青壮年人口为主；第三，人口迁移与流动者的受教育水平高于迁出地的人口受教育水，但低于流入地人口的受教育水平；第四，自90年代初以来，人口迁移逐步呈现出“家庭化”的趋向；第五，人口迁移与流动者所从事的基本上以城市中的非正规部门为主。造成农村劳动力向城镇大规模流动的主要原因在于中国存在着城乡分割的经济社会二元结构，中国目前的城镇化水平严重滞后于经济社会发展水平。从这个意义上说，中国的发展和现代化必将伴随着农村人口向城市地区的加速转移，城镇化的不断加速是经济社会发展的必然要求和无法阻止的历史潮流。不断地加快中国城市化的步伐将是中国经济发展和全面实现小康社会亟待解决的重大问题。如果仍然有60%的人口还处于落后的乡村，就很难想象中国会实现其全面建设小康社会的目标。

当然，人口出生性别比不断升高也是目前面临的非常突出的人口结构问题。自20世纪80年代以来，中国大多数省区的出生婴儿性别比一直居高不下，2000年达到117。造成这一状况的主要原因简单说来就是在生育率快速下降的过程中，人们生育意愿的变化和计划生育政策的要求不相适应。当理想的生育孩子数量无法被满足的情况下，人们对孩子性别的偏好就受到严重“挤压”，其结果，“数量偏好”被“性别偏好”所代替。因此，造成人口性别比偏高的主要原因是性别选择的结果。虽然出生性别比的失调不会直接影响到经济的发展，但这却是一个非常严重的社会问题，会对将来的婚姻和家庭形成严重的冲击，进而会影响到社会的稳定。从这个意义上讲，国家必须对性别比偏高问题给予足够的重视。从造成问题的原因来分析，要有效地解决这一问题，关键的就是要逐渐改变人们对男孩的性别偏好，消除性别不平等，提高妇女的地位；其次，由于限制生育的人口政策在某种程度上放大了性别偏好的影响，放松人口的数量控制也将会在很大程度上缓解性别比失衡问题。

三、人口政策的战略调整

回顾中国人口和计划生育政策的发展历程以及经济社会发展的经验和教训，可以看到，如果没有在经济尚没有腾飞的阶段就审时度势地提出“控制人口数量，提高人口素质”的人口和计划生育政策，中国目前繁荣稳定的局面也就无从谈起。公平地说，中国的经济社会发展能取得今天的成就，正确的人口发展战略功不可没。

人口政策的制定和实施必须符合国家发展的长远利益。从这个意义上说，过去限制人口过快增长的人口和计划生育政策符合当时中国发展的最大利益并取得了巨大成功，但在中国人口已经进入低生育水平的情况下，过去的人口和计划生育政策还符合国家长远发展的利益吗？虽然目前还难以确定中国人口的生育率水平到底有多低，但根据各种数据来源，对总和生育率真实水平的合理估计可能会维持在1.4－1.7之间。这意味着中国的生育率水平已经降低在国际上来说也是相当低的水平。而过低的生育水平不利于经济社会的发展，这已为世界各国发展的经验所证实。中国目前的最大竞争优势就在于丰富的劳动力资源，如果在一个较长时间内一直保持过低的生育水平，则中国的廉价的劳动力资源优势就会逐步丧失，经济增长的动力就会减弱，在国际竞争中就会处于相对不利的地位。从这个意义上说，继续保持目前的低生育率水平似乎不利于中国今后的长远发展。

从人口抚养比相对较低和劳动力资源丰富程度来看，今后10年是中国人口发展战略进行重大调整的机遇期。现在的人口状态是20－30年前政策作用的结果，而今天的政策必将影响到中国今后20－30年的人口发展。因此，如何按照全面建设小康社会的新要求，与时俱进地调整现有的人口发展战略，是一个需要进行认真研究的重大课题。

（一）抓住人口转变的战略机遇，稳健地推进人口政策调整

从中国目前所面临的人口问题及其演变趋势来看，适当地放松人口控制政策似乎是解决问题的有效途径。这主要是因为人口过程是一个受多种因素影响的复杂过程。人口政策固然可以在人口转变中起重要作用，但政策的作用不是无条件的，政策要想充分发挥作用必须具备一定的社会和经济甚至文化基础，建立在超越社会经济发展阶段之上的任何人口政策都不可能收到应有的效果。事实上，政策无法也不可能孤立地发挥作用，它要想充分发挥作用，需要一定的社会和经济发展条件与之相适应，这些一定的社会和经济条件就是政策的作用空间。应该说，中国计划生育政策所以能够取得成功，在很大程度上就在于这一政策顺应了人们一定时期希望减少生育孩子数量的需求。但是，中国过去的人口和计划生育政策又在一定程度上高估了人们降低生育水平的需求，从而造成政策生育水平低于人们实际生育需求的状况，这实际上也是计划生育工作在农村遇到较大阻力的主要原因。其结果，正因为计划生育政策的实施，中国的人口转变历程在某种程度上超前于社会和经济的发展状况。

如果说和社会经济发展阶段相适应的人口转变过程是不可逆的话（例如发达国家的人口转变），那么，在一定程度上超前于社会和经济发展状况的中国的人口转变就具有某种可逆性。国外一些曾经采取措施抑制人口增长的国家，到后来积极鼓励生育的国家，在这方面给我们提供了大量的经验和教训。因此，在目前的低生育水平仍然可以逆转的情况下，适当地放松人口控制政策，将在很大程度上缓解人口转变对将来经济和社会发展产生的负面影响。

（二）投资于人力资本，保持中国劳动力资源的竞争优势

数量庞大和素质相对较高的人力资源是我国的最大竞争优势，也是中国经济持续增长的主要源泉和动力。当劳动力人口数量一定的情况下，要保持中国劳动力资源的竞争优势，劳动力素质的改进就变得至关重要。从根本上来说，人口问题的关键就在于人口与经济社会的协调发展。在人口数量一定的情况下，人口质量或者说人口素质是人口问题的关键。因此，无论人口数量控制政策是否调整，投资于人口的健康、教育和培训，不断提高人口素质，都应该是今后中国人口政策的最重要内容。

从世界发展的经验来看，后进国家追赶先进国家的成功，无不是在追赶的过程中大力发展教育，迅速缩小与被追赶国家劳动力素质的差距。中国目前从受教育水平、受教育机会、教育资源的占有等方面来看，农村都远远落后于城市。在大城市中，教育资源丰富，教育体系完善，人均受教育水平较高；但是在贫困地区，仍存在大量的文盲和半文盲。在农村人口不断向城市转移的过程中，文化程度和人力资本存量较低同时又缺乏技能的人很难在城市中找到工作。因此，不断加大人力资本方面的投资，花大气力逐渐缩小人力资本积累方面所存在的城乡差距、地区差距、行业差距和个人差距，是应对中国新时期人口问题的最重要措施。（作者系中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员、副所长）

中国网 2004年9月24日