立足于建立科学发展观的体制保障，我国2005年在政府转型方面做出了很多积极和有益的探索。但总的来说，政府职能的转变还远未到位，尤其是政府的公共服务职能不到位，仍然是制约经济社会发展的突出矛盾。

1、政府经济职能的转变有明显进展

我国政府经济职能转变的基本取向是由政府直接投资建设和直接干预微观经济向主要提供公共服务转变，主要为企业创造良好的经济环境，以更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。从这个角度看，2005年政府的经济职能转变有明显进展：

（1）在宏观调控中更加注重经济手段的运用。2005年以“房产新政”为主旋律的宏观调控在基调上更加注重经济手段的采用，使政府的宏观调控职能朝着市场化的方向上走出了一大步。3月16日，中国人民银行决定从2005年3月17日起，调整商业银行个人住房贷款政策，房贷年利率至少上调0、2个百分点。这是“房产新政”的第一项措施。其后又陆续发布了新的措施：如3月26日，国务院办公厅发出的《关于切实稳定住房价格的通知》；4月27日，国务院发布新“国八条”；5月11日，中央七部委联合出台《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》；5月末，建设部、国家税务总局、财政部联合下发《关于加强房地产税收管理的通知》，从2005年6月1日起，个人将购买不足2年的住房对外销售的，应全额征收营业税；10月11日，国家税务总局宣布，二手房交易必须交纳个人所得税；12月中旬，国土资源部副部长李元在全国国土资源厅局长会议上表示，为稳定房价，国家将继续加大对中小户型、中低价位商品房、经济适用房和廉租房的土地供应。这些都是典型的经济手段，与过去习惯上多用行政手段相比是一个很大的进步。

值得关注的是，在对房地产宏观调控的同时，中央政府相当重视推进经济方面的其他改革，进一步寻求经济运行的治本之策：一是在房地产调控的同时，有关部门把物业税改革提上了议事日程，加快了调研的步伐，它将为政府运用经济手段解决房地产市场的问题提供基础条件；二是国务院新闻办公室于2005年12月21日发布了《促进产业结构调整暂行规定》，明确了中国产业结构调整的四项原则，确定了调整方向和重点。这是我国宏观调控的重要指导性文件。从性质上来说，《促进产业结构调整暂行规定》属于指导性规范，不具有一般法律规范的约束力。但是，由于《暂行规定》坚持市场调节与政府引导相结合的原则，投资者在决策时必须充分考虑到中央政府的产业结构调整目录及其未来发展。从这个层面看，《暂行规定》既是投资者的市场指南，同时也是政府宏观调控的基本依据。应当说，它是宏观调控手段改进的一次可贵探索。三是十六届五中全会首次把五年“计划”变成“规划”，表明我国宏观经济管理手段朝着市场经济的方向发展。

（2）政企分开取得一定进展，国有资产管理体制进一步完善。政企分开是我国政府正确履行职能的前提，这方面的改革主要体现在完善国有资产管理体制上：2005年，全国50%以上的国有及国有控股大型骨干企业已改制为多元持股的公司制企业；宝钢集团等11家国有独资公司建立健全董事会的试点工作进展顺利；第2批74家中央企业开始分离办社会职能，1600多个机构和近14万职工实现了分离；启动了东北地区部分城市和地区厂办大集体改革试点；国务院通过《全国国有企业关闭破产四年总体规划》，部署了国有企业政策性关闭破产工作；国有资产监管法规体系不断健全，出台了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》等规章；国有企业负责人经营业绩考核制度全面推行；83%以上的市（地）组建了国有资产监管机构。此外，修订发布了《公司法》，健全和完善公司法人制度和公司治理结构。

（3）非公经济36条出台，航空、邮电、铁路等领域的行政垄断开始打破。能否为非公经济的健康发展提供良好的制度环境是我国政府正确履行经济职能的一个重要标志。经过20多年的改革，非公经济在竞争性领域中已经有了很大进展，但在基础领域和垄断行业还大体上保持政府的高度控制。有鉴于此，国务院于2月25日发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。这是建国以来第一份以促进非公有制经济发展为主题的中央文件。“36条”允许非公有资本进入垄断行业和领域;在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制。文件规定，任何单位和个人不得侵犯非公有制企业的合法财产，不得非法改变非公有制企业财产的权属关系。此后，航空、邮政、石油、铁路等垄断行业对非公经济封闭的坚冰开始渐渐融化。7月21日，在国务院常务会议上，《铁路体制改革方案》和《邮政体制改革方案》原则通过，随后，铁道部宣布，铁路建设、运输、装备制造、多元化经营四大领域都将向非公有资本全面开放，凡是允许外资进入的领域，也允许国内非公有资本进入，并将适当放宽其限制条件；在邮政体制改革方面，根据既定方案，中国邮政将一分为三。

(4)投资体制改革稳步推进，政府投资项目公示制和代建制逐步实行。投资体制改革是我国政府经济职能转变的重大举措。2005年，沿着2004年投资体制改革的部署，核准制和备案制开始全面实施。在此基础上，又相继出台了预算内投资、国债投资和主权外债等政府投资管理办法，启动了中央预算内投资项目“代建制”试点，在咨询评估领域开始引入竞争机制。与此同时，国务院行政审批制度改革领导小组办公室，针对行政审批项目清理和减少、调整后出现的新动向，适时将工作重点从国务院各部门转到省级人民政府，从集中削减审批项目转到加强对审批行为的规范和制约上来；对国务院部门已经取消和调整的审批事项，进一步进行分析和论证，按照《行政许可法》的规定，继续做出妥善的处理。各省（区、市）对照国务院决定取消和调整的审批项目，从审批部门、审批对象、审批依据、审批内容等方面进行核对，做出相应处理，上下衔接工作比较顺利。各地区、各部门逐步建立了审批公示、行为监控和责任追究等制度。

（5）从多方面加强了政府的市场监管职能。2005年，国家工商总局在全面加强市场监管的同时，重点抓了食品安全专项整治、保护注册商标专用权专项整治和虚假违法广告专项整治“三项整治”，进一步加大了整顿规范市场秩序工作力度，取得了新的成效。全系统共查处各类经济违法违章案件171、41万件，总案值286、37亿元。近年来建立的各种监管机构包括银监会逐步开始发挥积极作用，在金融业和其他垄断行业推出了一些新的举措，使政府的市场监管职能逐步完善。另外，我国还加强了房地产市场的监管和煤炭生产安全的监管力度。

2、政府的社会管理职能有所加强

(1)全国范围内的公安局长大接访活动是政府解决社会矛盾的一次可贵探索。从2005年5月18日开始，全国范围内开展了堪称史无前例的公安局长大接访活动，在四个月的时间里，各地公安局长定期与群众面对面，并根据群众信访所提供的线索、信息，用实际行动“还公安机关欠老百姓的感情账、经济账和法治账”。全国公安机关共查破各类刑事案件1、8万起，抓获犯罪嫌疑人2、4万名，为群众挽回经济损失1、2亿元，给当事人赔补现金1、6亿元，并依照有关政策为群众解决户口问题8000余件。这一方面显示了公安系统的反思勇气和执行力，另一方面，它又说明我们的公安工作还有不少环节需要完善。无论如何，这次开门接访活动收到了实效，它对化解民间矛盾与积怨、促进社会的公正与和谐，起到了一定的作用。

（2）出台了一些民间组织发展的法规，在社会管理的公众参与方面取得积极进展。2005年11月20日，民政部公布了《促进慈善类民间组织发展的若干意见》、《关于进一步做好社区志愿服务工作的意见》、《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》三个文件。文件对慈善组织的规范、社会办福利机构的优惠政策以及社区志愿者的奖励分别作出了指导意见。根据新的意见，社会办福利机构创办的医疗机构，如取得职业许可证书，可申请为城镇职工基本医疗保险定点，将被纳入城镇职业基本医疗保险定点范围，该机构的收养者看病费用，可按基本医疗保险的规定支付。此外，社会办福利机构将在用地、用水、用电等方面享受政府给予的优惠政策。另外，《广东省行业协会条例》获得省人大常委会通过，并于2006年3月1日起实施。《条例》对民间组织的政社分开做了明确规定，要求国家机关工作人员不得在行业协会中任职。《条例》同时规定，要坚持市场化的原则去培育发展民间组织，而市场化首先是民间化，即非政府、非官方化，政社要彻底分离，党政官员不能在民间组织兼职。这是我国市场经济条件下发展民间组织的一个可贵的探索。到2004年底，全国各类民间组织已发展到28、9万多个，其中社会团体15、3万个、基金会936个、民间非企业单位13、5万个。如果民间组织能够健康有序发展，我国建设和谐社会就能够拥有更加广泛的社会基础。

（3）政府的公共服务职能有所加强，在公共服务机制方面也作出了一些新的试点和探索。2005年，中央采取了财政向公共服务倾斜的政策，在缓解公共服务短缺方面迈出了一步。除税收返还4000多亿元外，中央财政安排各类转移支付资金达到7000多亿元，比2002年增长74、7%。其中，财力性转移支付达到3000多亿元，比2002年增长1、06倍，90%以上用于中西部地区的公共服务。为缓解县乡财政困难，中央财政在深入调查研究的基础上，实施了以“三奖一补”为核心的政策措施，为此安排资金150亿元。虽然仍不足于缓解基层政府公共服务资金的困难，但完善对地方政府的转移支付已经成了未来公共财政建设的一个重要方向。另外，北京市一些社区公共服务协会和海淀区公共服务委员会的成立，是我国推行政事分开，探索有效的公共服务体制的有益尝试。这些试点表明，我国一些地方政府开始统筹规划公共服务，将各项公共服务看成是一个完整的体系来规划设计。

3、政府的自身建设和改革取得一定进展。

（1）在依法行政方面迈出了一大步。2005年，我国废止了《农业税条例》，修订和出台了《公务员法》等87部法规，其中包括《个人所得税法》、《公司法》、《证券法》等关系国计民生的重要法律法规。它是我国政府颁布和修改法律相对集中的一年。《公务员法》确立了一系列新的公务员制度，如大力推进公务员聘用制度，将公务员任用公开化、透明化。这不仅标志着我国相关法律制度上的进步，还意味着我国民主化进程的重要推进。这些制度有利于从源头上防治选人用人上的不正之风和腐败现象，有利于加强对公务员的依法管理与监督，有利于提高公务员队伍的整体素质。

（2）加强了政府问责制。2005年，我国掀起了一场“问责风暴”，在建设责任政府方面取得重要进展。为强化官员的工作责任心，国务院在2005年3月印发的《全面推进依法行政实施纲要》中明确规定：“行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”，给只顾眼前不顾将来发展的官员敲响了警钟。2005年12月，国务院决定给予陕西省原副省长巩德顺和广东省副省长游宁丰行政记过、记大过处分，责成两省政府向国务院作出书面检查；松花江水污染事件，以国家环保总局局长解振华的引咎辞职，掀开了高级官员为污染事件落马的第一幕。这也是2005年我国因问责而牵涉到的最高官员，海内外媒体给予了极大关注；通过高官问责，可以预见，以往存在大事化小、小事化了，只对基层问责，不对高层问责等现象将得到改变。与此相应的是，我国政府相关职能部门的问责已经开始启动，并将进一步延伸。2005年12月，国家安全生产监督总局、监察部公布了自2004年11月以来全国发生的6起特别重大矿难责任事故，222名责任人受到追究；同月，教育部部长周济宣布：今后哪个地方和学校出现了乱收费问题，就要追究当事者和直接主管领导的责任。从地方来看，绝大多数省市已经开始注重行政首长问责制的建立。长沙、大连、成都、重庆、深圳等城市都出台了专门的行政首长问责制管理办法，有的城市“问责”已经取得明显实效。以重庆市为例，其行政首长问责制启动1年多的时间，就已经追究了87名领导干部的责任。

（3）“中国政府网”试运行并开通，是我国政务公开的有益探索。于2005年10月1日试运行，2006年1月1日正式开通的中华人民共和国中央人民政府门户网站（简称“中国政府网”）备受瞩目，这是我国推进政府管理方式创新，提高政务透明度，建设服务型政府的一项重大举措。该网站不仅公布政府重大决策部署、行政法规、规范性文件，面向中外企业和个人提供便捷的网上服务，增进了政府与民众之间的沟通交流。

（4）对行政机构进行了调整，在省管县、乡镇机构改革方面进行了一些探索和试点。2005年，我国政府机构改革取得新进展：调整安全生产监管体制，设立国家安全生产监督管理总局；成立了国家能源领导小组办公室；改革国家统计局直属三支调查队管理体制；基本完成省以下国土资源干部管理体制改革。我国已经指导撤并了1600多个乡镇，完成了全国行政区划图集和部分省行政区划地图的编制工作。

继2004年湖北的省管县体制试点之后，2005年吉林、辽宁、湖南相继开始省管县体制试点探索。尤其是吉林省这次对县（市）下放权限数量多、范围广、力度大，特别是涉及县域经济发展的一些关键权限，象建设项目和建设用地审批、税收抵扣、技术改造以及省级共享和分成收入等，很多都下放县（市）管理。在对县（市）放权的同时，调整完善财政管理体制。实行省管县（市）的财政体制（不包括延边州），调动县（市）加快发展的积极性。在财政预算、决算、转移支付、专项资金补助、资金调度、债务管理等方面，由省级财政直接对县级财政，各项财政工作直接部署到县（市）。这些探索为下一步行政管理体制改革积累了宝贵经验。

4、政府转型与经济社会发展的要求还有很大的距离。

（1）政府的经济管理职能还很不到位。回顾“房产新政”，虽然房地产调控采用了许多经济手段，即提高购房首付和房地产贷款利率，但效果并不明显，且引发了广泛的质疑，最终导致房地产调控任务的政治化，多管齐下来治理房价。对房地产的宏观调控反映出我国政府主导资源配置的格局还没有根本改观，在政府直接主导金融、土地资源的情况下，间接的宏观调控手段很难发挥作用。总体而言，一些地方政府的GDP政绩观还没有得到有效地控制，招商引资、经营城市的现象还相当普遍。在政绩和高额的利润的驱使下，地方政府、商业银行和开发商联合投资房地产行业，结成了利益共同体。虽然中央三令五申控制房价，一些地方政府仍坚称本地区的房价不高。2005年对上年GDP的重估则表明，政府在经济数据统计方面还存在很大缺陷，在这种情况下，宏观经济管理很难做到科学有效。从监管系统性和科学性来看，许多监管还停留在应急的层次上，多头监管与监管真空并存，效率比较低下。从商品市场中消费者权益、证券市场中小股民的利益、劳动力市场中农民工利益、矿难中的矿工利益难以得到有效保护的情况看，我国的政府市场监管职能还面临挑战。

（2）政府的社会管理职能有待进一步改善。2005年初，关于信访制度的争论引起了各界的反思。我国长期以来实施的信访制度，在过去法制很不健全，法治未受重视的情况下发挥了很大的补充作用。但是随着我国法制的健全，建立法治国家的提出，信访制度作为一种具有很强人治色彩的社会问题处理机制就显得不太适应时代发展，甚至是与法治精神相背离。信访本身出现的问题和存在的弊病已受到一些社会问题专家关注，并提出了取消信访制度的呼声。从主张取消信访制度的主张本身看，反映出转型阶段的一个现实问题：我国目前许多信访内容是常规性的、普遍性的问题，比如劳资矛盾、土地征用矛盾等，而不是特殊的和个别的现象，这些事件都由信访制度来解决极不正常。因为信访本身为法治社会的一种应急性方案，是为补充法律的不足而设。但是，如果既取消了信访机制，法治环节也没有起到作用，我国的一些社会矛盾极有可能激化。2005年公安局长大接访活动也表明：我国的利益主体已经多元化，社会本身也已经多元化，但我们还没有形成解决社会矛盾的新机制。

（3）政府的公共服务职能远不到位。医疗卫生体制改革的争论暴露出政府收权、弃责、争利已经成为公共服务领域主要症结。事实上，包括教育在内，我国公共服务领域面临着质次价高的问题，许多专家认为已形成公共服务危机。在教育领域，不少重点学校纷纷开办“校中校”，利用政府对重点学校政策、资金、师资的倾斜，为少数群体提供特殊服务，通过“一个愿打一个愿挨”的高收费牟取私利。这些与我国公共服务领域的改革严重滞后有很大关联。(摘自中国（海南）改革发展研究院《2006中国改革评估报告》)