根据发展公共财政的基本要求，我国2006年和今后一段时期的财税体制改革要在“以政控财、以财行政”的框架内寻求进一步的制度创新，一方面克服现行财税体制弊端；另一方面要配合稳健财政政策走向，力图通过财税体制的改革来提供中长期宏观经济快速、平稳发展的体制条件。

1、进一步完善预算管理体制改革。在预算管理体制改革的进程中，努力方向是根据事权所确定的支出责任合理界定中央与各级财政的支出需求，按支出与收入相匹配的原则，调整各级政府的财权划分和转移支付安排，并逐步明确各级政府对收入的立法权。这就需要把预算管理改革与整体的分税分级财政体制改革紧密结合起来，按照中央十六届五中全会“建立和健全与事权相匹配的财税体制”和“减少政府层级”的精神，在宪法和法律的动态完善中逐步调整财政层级和政府层级。可在有条件的地方积极推行“省直管县”和“乡财县管”的改革试验，逐步形成中央、省、市县三级财政的“扁平化”框架，进而相机把地市级和乡镇级政府转变为没有独立财政地位的上级政府派出机构，在简化层次前提下，按“一级政府，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的思路推进省以下财政体制改革，同时健全自上而下的转移支付，完善以分税制为基础的分级财政体制（其中“一级产权”事关在配套改革中形成资产有效保值增值的地方国有资产管理体系）。

在预算编制和执行方面，今后可以考虑把支出划分为基本支出和专项支出，基本支出如人员经费、公用经费实行定额分配，专项支出通过建立项目库的方式，按轻重缓急项目排序，实行滚动预算，根据当年财力可能安排项目。这有利于确保基本支出和合理统筹兼顾项目支出。在此基础上还要加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度，保证预算执行的公开、透明。各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行情况的报表和详细的文字说明材料，按照规定期限，向本级政府财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明材料，各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者其常务理事会报告本级总预算的执行情况，下级政府要定期向上一级政府报告预算执行情况。

编制预算时，现阶段要着重考虑部门预算的编制与预算外资金的处理问题。部门预算是反映政府各部门收支活动和财力状况的综合预算。深化部门预算改革，完善部门预算编制办法，对于规范预算管理，加强财政监督，实现依法理财，具有重要意义。在实行部门预算之前，我国的预算编制是按收入类别和支出功能分类编报，比较粗略，看不出部门收支活动的完整内容，而且制定程序复杂，要在全国人民代表大会批准总预算后，再由财政部门将预算分配给各部门，落实预算时间很长。公共财政要求深化部门预算改革，逐步实施各部门预算编制的系统化、综合化，反映和协调预算内、外各类政府财力，按照社会主义市场经济条件下预算管理的要求，调整预算科目，建立起完整的专项资金项目评估机制等。为了加强对预算外资金的管理，应结合部门预算改革，实施“收支两条线”改革，将各部门预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，与执收部门、单位的支出脱钩。部门预算要全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，财政部门合理核定支出标准，并按标准供给经费，还要根据新情况完善有关法规、规章，实现“收支两条线”管理的法制化、制度化、规范化。

这些都要求进一步完善各级人大的监督职能。地方各级人代会对各级预算的审批，是预算编制过程的最后一道关口，同时也是国家宏观经济政策得以体现的重要保障。为了充分行使人大对政府预算的审批和监督权力，建议适当增加人大审批政府预算的时间。各级政府应在同级人民代表大会举行的前几个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，而且提交的预算草案应细化到款、项，以保证人大有足够的时间对提交的预算草案进行详细的审查和质询。同时，通过立法明确规定有审查或者审批预算议程的人民代表大会会议，应当自下而上逐级提前召开，保证上级政府汇编预算所需时间，提交经过本级人大审批通过的本级预算和本级总决算，从根本上解决“代编预算“的问题。

国库集中收付制度改革的目的，是统一控制和调度国库资金，是加强预算执行的监督控制，对财政资金使用中不规范的行为予以防范，以提高财政资金运行的安全性、规范性和有效性，为高效实施财政政策和管理提供资金保障和制度保证。今后要在中央各部门深化实施此项改革的预算单位级次，逐步向各部门二、三级预算单位延伸，地方各级财政也要实施国库集中收付制度改革，并积极推进和规范县级改革，在不断深化和完善国库集中收付制度的基础上，扩大国库集中支付资金范围，逐步将所有预算外资金纳入改革范围，建立规范的支付管理工作程序，实行中央对地方专项转移支付的直接支付改革试点，减少财政授权支付，逐步将供货商信息纳入财政国库管理信息系统，建立规范的收缴管理工作程序。对中央部门和单位全面实行非税收入收缴管理制度改革，地方也将按照这一要求跟进，并逐步扩大到税收收入，实现财政部门对收入的全过程监控和即时信息共享。

在政府采购制度改革方面，要进一步在全国各级国家机关、事业单位和团体组织中全面推行规范的政府采购制度，将工程、专业服务、会议以及中央补助地方专款的使用（采购）纳入政府采购范围。加快推进政府采购管理机构和执行机构的完全分离，进一步发挥财政预算和支付对依法采购的促进作用，没有预算不得采购，未依法采购不予拨款。要健全政府采购的法规制度，完善公开招标、竞标等方式，加强规范化管理，努力杜绝扭曲与作弊，提高政府采购质量和效率，注重政府采购的政策功能，制定政府采购货物、工程和服务的国货认定标准，并分行业或产品制定出具体认定办法，为采购活动提供依据，充分发挥政府采购在购买国货、支持中小企业、促进环境保护等方面的政策导向和调控作用。

在转移支付的方面，要继续完善和规范中央财政对地方的转移支付制度。增加一般性转移支付规模，优化转移支付结构，建立激励约束机制。新增财力中要安排一定比例用于加大一般性转移支付力度，进一步提高各地区之间基本公共服务均等化水平，促进地区之间协调发展。通过整合专项转移支付，完善专项转移支付分配、使用、绩效评价全过程的监管制度，遏制挤占、挪用、低效等违规行为，确保专项转移支付所体现的政策导向目标得到切实贯彻，提高中央专项转移支付资金的使用效益。在省以下财政体制和转移支付制度改革方面，中央要建立激励约束机制，调动地方自我发展和强化收入征管的积极性，引导省级政府主动承担调节辖区内纵向和横向财力分布的责任，加大对基层财政的一般性转移支付力度，提高一般性转移支付资金分配的合理性和公正性，积极推动省直管县的财政管理改革试点，省级财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县，减少财政管理层次，提高行政效率与财政资金使用效益。转移支付制度的改进完善与县和乡镇财政体制改革有内在的关联，对经济欠发达、财政收入规模很小的乡镇，可试行由县财政统一管理其财政收支的办法，中西部一般乡镇取消农业税后的收入来源也已不大，可实行“乡财县管”方式，在保持乡镇资金所有权和使用权、财务审批权不变的情况下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。总体而言，实行自上而下的转移支付将成为乡镇公共事务运转更为重要的支撑财力。

最后，财政监督作为整个预算管理新机制的重要组成部分，需大力加强。现在财政内部监督机构对预算还没有起到应有的监督作用，甚至一些地方财政内部监督机构形同虚设。需要进一步赋予财政内部监督机构相应的权力和职责。同时，要进一步完善财政法规执行情况的检查监督，努力构建事前、事中、事后监督结合，日常监督与重点检查相结合，行政监督与社会监督相结合的多层次、全过程的财政监督检查新机制，切实维护正常的财政管理秩序，此外，应制定一套科学合理的财政监督工作程序，严格规范财政监督检查行为，不断提高财政监督工作的效率。这也要求积极推进预算管理的法制化建设以及严格行政执法。

2、有序进行各类税费改革。增值税在市场经济条件下普遍课征，可以成为流转税中的支柱税种，并且其优点是销项与进项环环相扣、征管相对便利，相对统一的税基和税率可以体现中性导向，在筹集政府收入的同时减少税收对市场机制的扭曲。在新的发展时期，增值税转型改革应在财政体系能够承受的条件下尽快铺开，以总结东北试点经验为基础，争取扩展到更大范围。

内外资企业两套所得税应尽早统一。上世纪80年代以来我们对外资企业、中外合资企业给予的很多优惠，曾起到了很积极的作用，而现在加入WTO之后要使中国国内的发展和对外开放能够结合得更好，应该首先完善统一市场，实行“国民待遇”下各类企业的公平竞争，提高利用外资水平，所得税的优惠待遇应主要结合产业政策和技术经济政策来安排，所以在增值税改革的同时实行内外资企业的统一是理所当然的，也符合建设公平竞争统一市场的进程和日益开放的经济交流。

在出口退税方面，要进一步完善出口退税负担机制，巩固和发展已有改革的成效。在保持现行中央地方出口退税负担机制框架基本稳定的前提下，合理确定地方出口退税负担比例，着力解决地区间负担不均衡问题，减轻地方财政负担。出口退税改由中央统一退库，地方负担部分年终上解，有利于确保出口退税资金及时足额到位，维护全国统一市场，促进外贸出口与经济持续健康协调发展。

在个人所得税方面，应研究进一步改革的措施，加强个人所得税制度调节收入分配、促进社会公平的功能。当然，个人所得税只是在社会初次分配的基础上，对个人所得进行再次调节，以缩小社会成员之间在初次分配环节业已形成的收入分配差距，但不可能完全依靠个人所得税来解决社会收入分配差距过大的问题。我国改进个人所得税的方向，是首先实行综合与分类相结合的个人所得税制，并适当调整税率级距和税负水平，统一、规范费用扣除标准和减免税优惠政策，拓宽税基，堵塞税收漏洞，同时通过建立科学高效的税收征管体系，加快税收信息化建设，逐步建立个人收入档案管理制度、扣缴义务人代扣代缴明细账制度、纳税人和扣缴义务人向税务机关双向申报制度，以及社会各部门配合的协税制度，进一步强化对高收入者的个人所得税征管。在个人所得税制改革完善的基础上，还应解决个人收入分配隐性化的问题，调节垄断行业企业的高额利润，加大打击非法经营和制售假冒伪劣产品行为的力度，继续加强廉政建设，建立健全城镇低收入者的社会保障体系，减轻农民负担，提高农民收入等，以形成调节社会收入分配的综合体系。

目前房地产转让交易环节征收的税种较多，而在房地产保有环节征收的税收较少，税负较轻，对房地产税费有必要通盘考虑改革方案。远景是要统一对内和对外相区别的税制，以房地产评估值作为课税依据，对房地产保有环节开征统一的物业税即不动产税。目前物业税的改革试点工作已经有所布置，物业税的征收模式将是房产进行准确估值后，按适当比例按年度征收。同时解决房地产税费制度中存在的税费种类繁多、税制结构不合理、房地产保有环节税负畸轻而流转环节税负畸重等问题。

燃油税改革思路和方案框架已定，应积极择机推出燃油税。开征燃油税是将养路费等交通规费改为征税，即在现行汽油和柴油价格的基础上增加税收部分，同时有条件地取消部分道路收费。燃油税涉及到社会成员间、部门间、中央地方间利益调整和再分配等其他问题，此外还涉及原公路收费人员的安置等问题。这需要多方面进行配套改革。

消费税的改进，联系着政策的结构调节意图，资源税的调整和完善，事关促进资源的合理开发利用和资源价格的合理化，也都是今后一个时期税制改革的重要方面。

在其他税费改革方面，要强调的是加强政府非税收入管理。应按照分类管理原则，清理和规范行政事业性收费，制定政府性基金管理办法，做好已到期基金政策的调整工作，研究规范土地出让金收入管理办法，积极探索建立土地收益基金。开展新增建设用地土地有偿使用费专项检查，研究完善罚没收入和政府捐赠收入管理制度，建立非税收入统计制度，加快非税收入管理信息系统建设，加强财政票据管理。

3、探讨渐进实行农村税费改革基础上的城乡税制一体化。据国务院农村税费改革小组统计，农民负担总额2004年比1999年约减少了1045亿元，人均减负约110元，从2000年到2005年，中央财政累计安排农村税费改革转移支付资金共1835亿元，2005年中央财政用于农村税费改革的新增财力140亿元。但是，尽管农民政策性负担减下来了，却冒出来了一些新的费用负担，如培训费、材料费、防疫费、村级招待费、地图款、新楼建成赞助费等。而且农村税费改革使乡村债务问题进一步凸显，有可能引发一系列不稳定因素。如不有效化解，也将成为农民负担反弹的隐患。

在我国的现代化发展中，“三农”问题的解决已成为最重要的问题之一，对农村税费改革取得重要进展之后，必须及时推进配套的农村综合改革。取消农业税后，还需要有其他相关制度相配合，来应对农业税取消给基层政府带来的冲击和避免农民负担反弹。农村税收的远景是融入城乡税制一体化的框架，但现阶段还不具备立刻构建起统一城乡税制的条件。而且，农业税取消之后，在农村区域亟须配之其他的政策和改革措施，其中最主要的是建立和完善农村公共财政制度，提高农村居民公共需要的满足程度。只有在理顺县乡财政体制、实现经济发展和公共服务城乡一体化的基础上才能渐进统一城乡税制，有效解决地方债务问题，为农村的发展和打破国民经济的城乡二元结构提供制度保证，实现城乡经济稳定协调发展。

还应认真落实财政支农政策措施，进一步促进粮食增产和农民增收。对“两减免三补贴”等政策的贯彻落实不能松懈，要切实加强组织和领导，确保各项政策措施落到实处。要探索农业综合开发资金与扶贫开发、农业生态建设、农村中小型基础设施建设等其他支农资金相互配合、统筹安排的投入机制，并开展试点工作。全力以赴支持抗灾救灾工作。及时跟踪灾情动态，启动应急预案，优先调度资金，特事特办，急事急办，确保抗灾救灾资金的需要。还要切实提高农业综合生产能力，维护粮食安全，促进农民持续增收。

4、加强金财工程的建设及推广。金财工程的规划和实施是财政管理体制改革中的一项重大工程，其全面推广可以使各级财税管理部门提高预算收支管理水平，以客观的、制度性的规范来消除主观的、利益驱动或人为失误带来的制度扭曲。2006年和今后一个时期的财税体制改革，应将金财工程的建设提到推广与普及的一个新高度。

在发达国家利用现代信息技术来实施财政管理已很常见，一般都建有全国联网的计算机系统，由此处理预算拨款业务和税收征管及财政监督业务。计算机软件的技术开发与运用，使档案资料一次存入，多次、多方使用，便于节约成本，提高工作效率。在其税收监督管理的计算机软件中，有一项纳税人管理分析系统，即把纳税人历年的纳税资料按稽核项目需要，分为若干大类，如低收入阶层类，中收入阶层类，高收入阶层类，自谋职业者收入阶层类等，每一类又按具体的纳税项目进行分类，编成软件存入计算机。在财税部门之间、财税部门与其他经济部门之间、中央财政与地方财政之间、国税系统与地税系统之间实行计算机联网和信息共享。目前我国财政部门正在组织实施“金财工程”，旨在建立一个全面反映政府财力，支撑公共财政科学决策的财政管理、财政监督的信息平台。

在金财工程中，总体的预算编制要求是，各个部门、各个预算单位按基本预算和项目预算编为两大类。基本预算是人头费、公务经费；项目预算是需要安排的一次性项目资金。里面所有因素都设定了标准代码，代表测算好的财力量值，所有这些标准代码编在一起构成基本预算和项目预算的财力规模。根据指令，金财工程的信息处理系统可以把可通配的标准代码转换生成公共财政财力适用的清晰的“结构图”，同时又有反映财力总量的“全景图”，必然为科学决策提供前所未有的信息支持。计算机系统的规范和“不讲人情”，也会客观地大大提高财力分配体系的规范性、透明度、防范“不正之风”的功能和“全程监督”的功能。

金财工程的实施有利于中央部门预算编审系统的修改完善、技术支持和应用服务。加强中央预算单位财政资金集中支付管理系统在用户定制和数据控制等方面的灵活性，实现从单位预算指标、分月用款计划、直接支付申请、支出月报到年终结余资金等业务全过程的电子化管理。有利于实现金财工程对中央国库集中支付管理外围系统的扩展，扩展项目可以充分利用财政部与各部门间的横向网络，实现与各部门间的网上信息交换、支付信息查询及网上对账功能。在支撑地方国库集中支付管理方面，努力实现地方财政部门集中支付管理、代理银行集中支付管理、清算银行集中支付管理、预算单位财政资金集中支付管理、地方财政部门账务管理等功能。比如，为实现对中央扶贫专项资金和以工代赈等扶贫项目的信息化管理，规范扶贫项目的申报、审批和拨付流程，加强对专项资金使用的监督，可进一步开发完善“财政扶贫资金管理监测信息系统”，该系统涉及国家发改委、国家统计局、国家民政部、国家扶贫办以及全国各省（自治区、直辖市）、地（市）、县的各级扶贫资金使用部门，形成一个覆盖全国的包含行政审批和资金监管的网络信息管理系统。金财工程的建设还有大量工作要做，对于金财工程的动态完善必将对财税体制改革的实施和管理水平的提高起到重要的推动作用。

此外，下一阶段的财税体制改革还应大力支持深化金融、国有企业、粮食流通、事业单位、外贸、邮政、住房等体制改革创新，加强行政事业单位国有资产管理。要完善行政事业单位国有资产管理的规章制度，全面开展行政事业单位清产核资，努力建立全国行政事业单位国有资产管理信息系统。在改革国有金融资产管理体制方面，应注意促进建立政策性银行自我约束及可持续发展机制。还要继续推进国有企业政策性关闭破产和中央企业分离办社会工作，制定完善并认真实施鼓励非公有制经济发展的财税政策措施，组织开展解决东北地区厂办大集体问题试点工作等等。总之，在建立公共财政框架的过程中，秉承公平、公正、公开、透明等市场经济下的公共管理原则，要以财税体制创新、管理创新和技术创新的良性互动，与全局的配套改革、协调发展相互呼应。(摘自中国（海南）改革发展研究院《2006中国改革评估报告》)