农村信用合作社（以下简称农信社）的改革和发展虽然属于微观金融的范畴，但由于它涉及农村经济发展、农业结构调整和农民增产增收等县域经济的重大问题，因而必然影响宏观金融经济运行的质量。因此，在中国全面建设小康社会的条件下必须加强农信社的改革和发展。

    面临尴尬

    中国农信社兴起于上世纪50年代初期，50多年来农信社的管理体制几经变迁，但其法人治理结构并没有大的变化。随着中国加入世界贸易组织和农村经济的发展，农民、农业和农村对金融服务的需求数量更大，质量更高，功能更全，农村金融市场展现出广阔的发展空间和巨大的潜力。

    但是，当前国有商业银行的机构大规模从县域撤并，因而农村的经济发展、农业的结构调整和农民的增产增收都指望农信社的金融支持。然而农信社越来越不适应新形势的要求，突出表现在：一是农信社普遍规模偏小，服务落后，无力支持农村经济发展的需要；农民贷款难已成为制约农村经济发展的“瓶颈”，如，有的地区农信社支持农业产业结构调整的资金不足1%。二是农信社亏损面大，经营风险大。农民贷款难与农信社经营难并存，农信社改革已经是箭在弦上，势在必行。

    透视农信社

    首先，农信社的组织体制是什么性质？是不是合作制金融机构？回答这个问题不能仅看它叫什么名字，而应按科学的标准和原则来衡量、界定。

    上世纪50年代初期，中国制定了《中华人民共和国合作社法（草案）》，其主要原则有：不以盈利和分红为目的，而以为社员服务为目的；服务对象不是一般群众，而是社员群众；存贷款利率按人民银行规定；贷款不要抵押，不根据财产情况，而视实际需要由民主评定（《中国经济发展史》第2576页）。后来农信社的管理体制几经变迁，以至农信社虽然名称未变，但其已经违背了合作制的重要原则，失去了合作社应有的本质特征。主要表现在：

    一是（对社会）负债经营。《农村信用社管理规定》规定，农信社可以办理存款、个人储蓄等负债业务。合作社原则规定不负债交易，既保持其互助合作性，也保证其对外（社会）不构成风险；农信社负债经营不符合合作社规定的原则。

    二是对外（社会）放贷。《农村信用社管理规定》规定，农信社可以办理各种贷款业务。合作社的原则是合作社为社员服务；农信社对外（社会）放贷不仅违反了合作社的原则规定，同时也给社会带来了坏账的风险。三是农信社实际是以赢利为经营目标。农信社对外（社会）放贷的目的是赢利，盈利是农信社重要的考核指标，这也不符合合作社非赢利的原则。因此农信社不是合作制金融机构，中国正规的合作金融从来就没有真正存在过。

    其次，农信社所有者是谁？从出资的角度讲，虽然可以说农信社是社员的，然而，《农村信用社管理规定》规定，作为所有者执行机构理事会的理事长不是法人代表，使农信社所有者权利虚置。社员的出资多为几元、几十元，多数社员往往不愿为区区股金而参与管理。实际社员对农信社的经营管理、分红等并没有什么权力，如有的地区80%的农信社没有召开年度社员代表大会。因而事实上农信社不是社员的。

    选择改革路径

    根据制度经济学的理论，经济现象决定于人的行为；人的行为决定于其内部制度。为此农信社的改革必须从改革其组织制度入手。当前，农信社改革方向主要有：合作制、股份制、股份合作制等，不同的改革方向对农信社有不同的条件要求和发展趋势。

    农信社以合作制为改革目标。这一改革方向按国际合作社联盟原则要求，农信社对社员以外的资产负债为零。这种改革适用于规模较小且资产质量高的信用社，但这样的改革势必导致农信社规模进一步收缩，难以适应日渐增长的农村金融需求以及农村经济的发展。

    农信社以股份制为改革目标。这对农信社的资本、资产及运营等方面都有一定的要求，在相当一段时期内，广大农村，特别是经济后发地区的农信社难以达到标准的要求。农信社实行股份制改革还有可能使其像现在的国有商业银行那样，为赢利的目标，将信贷资金从农村向城市逆向流动，从而使农信社失去原有的为“三农”服务以及农村金融主力军的作用，而影响农村经济的健康发展。

    以股份合作制为改革目标。这种改革目标就是按商业性银行机构的各项要求将农信社逐步纳入组建农村合作银行的发展轨道。其特点：一是其各项业务与商业银行基本一致；二是其法人治理结构按《公司法》的规定建立健全；三是部分保留合作制的一些有益的做法，如经营在以赢利为目标的同时兼顾为“三农”服务，在为社会服务的同时，兼顾为社员服务等。其优点：一是有利于农信社不断扩大规模以适应农村的金融需求和经济发展的需要；二是有利于建立产权明晰、管理规范的现代企业法人治理结构，保障农信社的稳健发展；三是有利于更有效地服务“三农”，农村合作银行的规模、功能和服务水平都将进一步扩大和提高，同时由于它地处农村，其经营与农民、农业及农村经济发展密不可分，因此必须相互促进，共同发展。

     《国际金融报》 2003年02月12日