农村信用合作社的改革和发展虽然属于微观金融的范畴，但由于它涉及农村经济发展、农业结构调整和农民增产增收等县域经济的重大问题，因而成为中国金融改革重要组成部分。即将公布的《农村信用社改革试点方案》无疑也成为金融界议论的焦点话题。

    据消息灵通人士介绍，此次试点方案主要涉及两方面的内容：一是以法人为基本单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革现有的信用社管理体制，并拟将对信用社的管理交由地方政府负责。

    改革试点方案遵循原则

    金融体制改革步伐太慢，造成农村信用社持续发展步履艰难。１９９５年县级联合社相继与农行分开办公，１９９６年年末正式独立运作。随之，自上而下成立了全国、省、市地农村金融体制改革领导小组，办公室设在各地人行，行业与监管暂时归人行行使。市地以下建立了县联社、中心社、信用社三级管理模式，并逐步对农村信用社和县联社进行合作制规范，建立“三会”制度，落实“四自”经营和资产负债比例管理，规范了信用社的发展方向和服务方向。

    从１９９７年以来，农村信用社为“三农”服务的方向进一步明确，但是，农村信用社始终没有建立自己的行业组织，行业服务不能到位，许多大好发展机遇在改革中流失。过渡体制的弊端不断暴露和积累，历史的问题和现实的矛盾相互交织，农村信用社生存和发展危机日益凸现。如：产权不明晰，法人治理结构不完善，经营机制和内控制度不健全；管理体制不顺，管理职权和责任需要进一步明确；历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在风险仍然很大。

    据了解，此次农信社改革将遵循以下原则：结合各地的实际情况，进一步明晰产权关系，促进信用社法人治理结构的完善和经营机制转换，使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体；

    进一步按照为“三农”服务的经营方向，进一步改进服务方式，完善服务功能，使信用社真正成为农村金融主力军和联系农民的金融纽带；

    根据各地农村信用社的实际情况，有关部门将按照因地制宜、分类指导原则，积极探索依照权责利相结合原则，充分发挥各方面积极性，明确信用社监督管理体制，落实对信用社的风险防范和处置责任。

    构建新的产权关系

    据悉，此次农村信用社改革将进一步明晰信用社现有产权，妥善处理历史积累和包袱，并构建新的产权关系。

    根据实际状况，对资产大于负债的信用社，其积累部分首先要按规定提足股金分红、应付未付利息、各类保险基金；其次按资产风险程度提取风险准备金，作为信用社的附属资本，仍有剩余的，可拿出一定比例对原有股金予以增值。对资不抵债但目前还难以撤销的信用社，先用现有积累冲抵历年挂账亏损，其余部分要落实经营责任，通过采取转换机制、加强管理、政策扶持等多种措施逐步消化。

    同时，按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。有条件的地区可以进行股份制改造，对暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则的做法，实行股份合作制，对股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。

    农村信用社多种组织形式有望采取：在一些经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社的资产规模位，组建股份制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县市，可以县 市为单位将信用社和县市联社各为法人改为统一法人；其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县市联社各为法人的体制；采取有效措施，加大对高风险信用社进行兼并和重组的步伐。对一些严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社，将考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。

    农信社管理交由省级政府负责

    对于业内人士议论的“农信社交由地方政府管辖”可能成为现实。农村信用社将从原来的人民银行代为管理及指导，改为地方省级政府管辖。省级政府与国家银监会分工协作，各司其责。

    据有关人士透露，省级政府对信用社管理的主要职责大体可能分为：

    起到督促信用社贯彻执行国家金融方针政策的作用，引导信用社坚持为 “三农”服务的经营宗旨；

    指导本地区信用社加强自律性管理，督促信用社依法选举领导班子和聘用主要管理人员；

    对今后发生的高风险机构的处置，在省级政府承诺同意由中央财政从转移支付中扣划的前提下，中央银行可以提供临时支持；

    帮助信用社清收旧贷，打击逃废债，查处信用社各类案件，建立良好的信用环境，维护农村金融 秩序稳定。地市级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。

    而国家银行监管机构承担对信用社的金融监管职能。主要职责：根据国家有关法律法规，制定相应的监管规章制度和办法；对审批机构的设立、变更、终止及其业务范围做出规定；进一步做好信息统计和风险评价，对违法违规行为进行查处；做好审查高级管理人员的任职资格；等等。

    另据了解，一直以来对金融机构利率放开的呼声比较强烈，此次试点方案可能在民间借贷比较活跃的地方，实行灵活的利率政策。

    此次农村信用社改革将分东、中、西部共选择３—５个省区、市进行。浙江、江西、贵州有望成为此次先行试点的省份。

    农村信用社改革步履沉重

    虽然农村信用社改革试点大体方针基本确定，但一位不愿透露姓名的农村信用村问题专家指出，回顾农村信用社改革历程，农村信用社承担的历史负担和金融改革的成本比较大的，如保值补贴、政策性亏损，历次政治、经济和金融改革带来的机会成本大量增加。虽然有极少数的农村信用社在参与金融市场竞争中取得了成功，甚至规模和效益超过当地的商业银行。但是总体上看，农业的弱势产业、农民的弱势群体和农村的弱势环境，造成了农村信用社“造血”和发展功能的弱化的现状没有较大改变。

    分析原因，他认为，一是农村信用社平均存款成本高于城市商业银行。农村信用社各项存款规模庞大，但对公存款等低成本存款很少，仅占各项存款的２１．３％，比城市金融机构低２８个百分点。二是农村网点的分散和结算渠道的阻塞，造成农村信用社非赢利性资产占用加大（占各类资产的１７．６％），资金、现金周转缓慢，面临的内部侵蚀和外部侵害大量增加。三是农村信用社资金营运水平较低。以贷款、投资类为主的赢利性资产仅占全部资产的７４．９％，低于城市金融机构近１０个百分点。特别是中西部地区，这种情况更加突出，中西部地区农村信用社法人机构占全国总数的６９．１％，人员占全国的６４．１％，存、贷款却只占全国总量的４６％左右。因此，从整体上讲，农村信用社筹集资金能力较差，成本较高，而且资金运用率、赢利水平低下。因此，农村信用社金融功能还处在一个比较低的层面上，整体不具备向商业金融转化的条件。

    从农村信用社内部构造看。现阶段，我国农村信用社既不具备国际合作联盟的７条标准，也没有商业金融的基本架构。突出的问题有三个方：

    一是产权不明确。农村信用社经过几十年的发展，谁是农村信用社的主人，出现风险损失由谁承担，越来越说不清楚了。现在，有几种说法：第一，“国家说”。其主要根据是农村信用社经过几十年的发展，农村信用社已经成为国家金融体系的重要组成部分，农村信用社在依靠国家信誉进行金融活动。如果没有国家信誉的支撑，农村信用社根本发挥不了现有的金融功能，承受不了市场的竞争和损失，特别是信誉损失。第二，“集体说”。此说延续了计划经济时代的说法，即农村信用社是集体性质的金融组织。但是，就目前而言，这个“集体”由谁组成恐怕谁也说不清楚。第三，“社员说”。即：归入股社员所拥有，问题是这个“入股社员”是原始社员，还是新社员？这些新、老社员是否真正履行了股东的义务和责任？此其一；其二，历史上的盈余瓜分尚可协商，历史上的亏损和政策性亏损如何让新老股东承担？职工社员居于什么样的地位和作用？历史和现实中的职工社员应该享受什么样的权利，承担什么样的责任？又该如何划分？等等。

    二是经营权不自主。按照一般的法人企业要求，“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”但农村信用社的法人，既没有经营上的自主权，也无力承担巨额的决策损失。目前，作为法人的农村信用社，既不能没有法律赋予的经营自主权，也不能按一般企业要求给予完全的经营自主权，这个“度”达到什么程度算适中。一旦经营上出现问题，应该追究谁的责任，谁负责清偿等，都要有明确的说法。

    三是管理权不到位。因为体制因素和人员素质、信息的短缺等原因，农村信用社“三会”相互制衡和内部管理的自我约束、规范难以到位。由于管理体制原因，农村信用社管理的系统约束更难以到位，“恐龙”体式十分突出。

    正是基于这样的客观现实，涉及全国的农村信用社改革方案可谓“责任重大”。人们将对农村信用社改革拭目以待。（杨明炜）

    《中国经济时报》 2003年7月9日