2004年6月8日至10日，世界上最强的八个“资本主义民主”国家在美国南部的海岛城召开一年一度的首脑峰会。与往常不同的是，作为东道主的美国恰逢总统大选年，因此布什政府对这次峰会格外看重，意图利用这次峰会为竞选连任造势。在短短三天中，布什政府导演了一场精彩的外交秀。

一、 布什政府的峰会目标

今年11月份的总统大选战鼓已经敲响，布什对于竞选连任志在必得，但最近的伊拉克虐囚丑闻却让布什政府的声誉大为受损，布什在国内选民中的支持率不断下滑。因此，此时召开美国主办的八国峰会可谓恰逢其时，为布什政府提供了一个重塑其世界领导形象的绝好良机。具体地说，布什对于此次八国峰会有以下三个主要方面的目标：

（一）强调政治上的正确，宣扬发动伊拉克战争的正义性，加紧解决伊拉克战争后的遗留问题，争取西方盟国和阿拉伯国家对 “泛中东和北非计划” （即原来的 “大中东计划”）的支持。

由于战后伊拉克的抵抗运动持续不断，美国士兵频频遭受袭击，加之虐囚丑闻被曝光，越来越多的美国民众开始质疑伊拉克战争。根据《今日美国》、美国有线新闻网和盖洛普5月10日公布的民意调查结果，目前只有44%的美国人认为伊拉克战争打得值。布什迫切需要说服国内选民，伊拉克战争是正义的，是为了 “自由”和 “民主”的战争。同时，布什政府正式推出修改后的 “泛中东和北非计划”并寻求其盟国和阿拉伯国家的支持，宣称该计划旨在推动中东地区的民主改革和人民自由，从而使自己继续站在道德的制高点上，以 “民主”和 “自由”的姿态俯视和领导世界，博取选民的支持。

（二）突出经济上的成就，庆祝以美国为首的资本主义经济一片繁荣，从而提醒民众布什政府的经济政绩。

从去年开始，世界经济和美国经济都强劲复苏，增长速度达到近15年来的最高点，增长势头至今未衰，这使布什政府喜出望外。布什将这归功于他的减税政策和美联储的降息策略，并希望通过这次峰会宣扬美国的经济成功经验，敦促欧洲进行结构性改革。此外，布什还希望能利用这次峰会催促欧洲和日本削减农业补贴和农业关税，以便在大选前重新开始WTO多哈谈判。

（三）进一步塑造自己 “反恐英雄”的形象，推动打击恐怖主义的国际合作，缓解民众对于遭受恐怖主义威胁的担心。

在2001年，“9·11”后打击恐怖主义的行动为刚上台的布什赢得了高支持率，现在布什继续以反恐作为竞选连任的有力武器。上半年在西班牙和俄罗斯发生的大规模恐怖主义袭击让西方民众记忆犹新，布什推动反恐国际合作自然深得人心。因此布什在这次峰会上继续把打击恐怖主义和与此相关的防止大规模杀伤性武器扩散列为重头戏。

总而言之，布什对于此次八国峰会的目标，无一不是围绕竞选连任而展开。其核心是塑造一个有决心并且有能力捍卫 “自由、安全和繁荣”的世界领导形象，以征服广大选民的心。也正因为如此，布什政府对待今年八国峰会的态度与去年迥然不同。去年在法国的埃维昂峰会上，布什只是匆匆露面后即提前离开，而今年布什政府却大张旗鼓、精心筹备，为争取峰会的成功策划了周密的策略。

二、布什的峰会策略

布什政府对八国峰会的态度经历了一段有趣的转变过程。实际上，布什一开始对筹办八国峰会非常冷淡。在去年埃维昂峰会结束之后，布什政府对八国峰会的价值持怀疑态度，宣布将缩短2004年峰会的日程，并且采取非正式的形式。在2003年11月最后一次由法国主持的夏尔帕（sherpa）会议上，美国人明确地提出：在筹备2004年峰会期间，将不再召开独立的八国集团部长级会议（除了财长会议外）；2004年峰会将不再筹募新的资金；很可能不再邀请任何的外来者参加；非洲问题和可持续发展等问题将不再进入议程范围，等等。但是随着布什政府对八国峰会目标的变化——决心利用2004年峰会作为总统竞选的宣传秀之后，布什政府的峰会策略也随之改变：

策略一：向欧洲国家妥协，以换取盟友支持。

欧洲国家对布什政府最初提出的议题反应冷淡，尤其是 “大中东计划”遭到了法国的强烈反对。为了争取峰会的成功，美国不得不向欧洲妥协，不仅 “大中东计划”几易其稿，而且在峰会日程中加入了许多欧洲国家倡议的议题，例如非洲维和问题、解决饥荒问题和卫生医疗援助问题等等。

策略二：召开多轮筹备会议，力争最大限度地达成协议。

与2003年11月份的表态相反，事实上，在今年上半年，美国人为八国峰会召开了多轮的筹备会议，包括5次部长级会议和13次其它官方会议，甚至布什本人还亲自参加了5月14日召开的外长会议。布什政府对筹备会议史无前例的重视程度显示出其渴盼峰会成功的迫切心态。

策略三：邀请阿拉伯国家和非洲国家参加，力求使其政策 “本土化”。

布什政府特别邀请了12个来自中东和非洲的国家参加八国峰会的午餐会议，讨论相应的中东问题和非洲问题，从而强化其政策出台的 “本土化”背景，凸显其 “民主”的形象，以获取国内选民和国际社会的支持。布什邀请伊拉克新当选的临时政府总理阿拉维更是为了其宣传效应——与美国关系亲厚的阿拉维一到海岛城，就立刻高度赞扬和感谢美国军队为解放伊拉克人民所做出的贡献和牺牲，这正是布什最想让美国选民听到的。同时，布什还借阿拉维之口，要求盟国进一步削减对伊拉克的债权，资助伊拉克的战后重建。

策略四：防止和控制反对八国峰会的大规模示威游行。

在峰会期间，如果爆发大规模的反对游行，势必会影响布什政府的形象。因此，布什政府对为了防止大规模的示威游行采取了严格的措施：首先，把峰会地址选在佐治亚洲的一个海岛上，峰会期间对进出海岛的所有通道进行封锁，彻底杜绝了示威游行者接近峰会的可能性；其次，佐治亚洲临时修改了几部法规，宣布在峰会期间离海岛最近的Savannah城实行紧急状态，警察有权在 “必要情形”下不需要任何理由采取行动；第三，对非政府组织提出的在Savannah和Brunswick举行游行的申请进行严格审批，并史无前例地规定，对申请在Savannah进行超过150人大规模集会的组织征收每人1.5美元的登记费。虽然这些举措遭到了全美律师行业协会的抨击，但是布什政府却藉此避免了大规模示威游行的出现。

三、峰会成果评估

从会后发布的各种宣言和行动计划来看，布什此次的峰会目标基本上都实现了：成功地以八国集团的名义推出了其酝酿已久的中东方案，包括《面向进步和共同未来与泛中东和北非地区伙伴计划》和《八国集团支持改革方案》，把各国支持伊拉克的战后重建、举行议会选举、减免债务、支持多国部队驻军伊拉克等都写入了八国集团的声明中，并通过阿拉维之口强调了伊拉克战争的正义性；成功地强调了美国的经济优势和对世界经济的推动作用，并且发表了《八国领导人贸易声明》，宣布要在7月份完成多哈谈判核心问题的框架协议；如愿以偿地巩固了反恐联盟，通过了《加强国际旅行安全计划》和《全球伙伴关系年度报告》和《防扩散计划》，对在航空旅行方面防止恐怖打击，防止核材料和技术、生化武器的扩散等方面做出了具体详尽的规划，并且要求大多数措施在2005年即开始实行。

而出于对欧洲盟国的回报，布什政府同时支持八国集团通过了帮助非洲维和、解决非洲之角的饥荒问题、延长 “重债穷国减债计划”（HIPC）、利用企业界力量帮助发展中国家消除贫困、建立艾滋病疫苗基地和消灭骨髓灰质炎等一系列倡议。同时，布什也同意了将解决巴以冲突写入了中东宣言中，并专门发表了《加沙撤军和中东路线图》的声明，以平衡阿拉伯国家对其中东计划中忽视巴以冲突的不满。

从表面上看，这次八国峰会的成果非常丰盛，美欧分别提出各自倡议，相互支持，合作几近完美。但是，如果对这次峰会的成果进一步进行细细推敲，就不难发现，这些成果中实际上秀的成分大，实质内容少——可以说仅有反恐和防扩散方面取得了比较大的实质性成果。

比如伊拉克问题，声明中除了在2005年1月之前举行议会选举这一条之外，八国没有达成其它任何具体承诺。各国虽然都同意参与伊拉克的重建，减免伊拉克债务，但是法、德、俄、加拿大等国绝口不提派驻军队或者出钱。美英两国想用北约的名义在伊拉克驻军（甚至提出不用北约派兵，只要北约派军官进行培训方面的工作，换句话说，借个名就行），却遭到法国的断然拒绝。

至于布什最看重的中东计划实际上是个折衷的结果。声明中把美欧的意见都列上去了，既说要解决巴以冲突，又说巴以冲突不应该成为民主改革的障碍；既说八国集团要支持中东民主改革，又说民主改革不能依靠外国，不能由外部力量强制推行。而行动方案中虽然提出了要建立一个邀请各方参加讨论的 “面向未来论坛”、发起小型金融计划、帮助中东国家扫盲和进行职业培训等若干计划，但更多的只是对八国各自进行的对中东地区的援助现状的总结和罗列。

经济问题中，布什所希望的催促各国恢复多哈谈判的目标是达到了，可是对于目前最受关注的石油问题，对于欧洲经济的结构性改革问题，由于意见分歧，只好避而不谈。

对于消除贫困，八国集团没有提出新的资金承诺——推给私有部门；对于消灭骨髓灰质炎，指出缺乏资金，却没有具体的资金承诺；对于防治艾滋病，布什在2002年曾经承诺在今后5年内投入150亿美元，但是今年却只打算投入150万美元；对穷国的减债计划是所有声明中最简短的，只是宣布 “重债穷国减债计划”将延长到2006年12月底，没有任何其它的具体方案。

不过这些对于布什来说显然并不重要。对他来说，重要的是必须要在现在这样关键的竞选时刻秀得精彩，要有来自盟国、阿拉伯世界及非洲的领导人的簇拥，要有一大堆风风光光的会议成果，要让美国民众看到并且相信，他才是美国，乃至全世界，最优秀的领导者。

（陈晓进 中国现代国际关系研究院）

中国网 2004年6月14日