行政管理体制改革是改革的中心环节

瞄着“中心环节”攻坚

当前我国改革发展正处在一个关键的历史时期，这个时期也是我国经济体制发生根本转变、经济结构发生重大变化的时期，同时也是我国消费结构发生剧烈变动、社会结构发生重大调整的时期。“十一五”规划的建议指出：加强行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。这表明中央对行政管理体制改革的高度重视。

如何正确处理政府与企业的关系，这个问题仍没有彻底解决

加快推进行政管理体制改革必须处理好政府与企业的关系。政府与企业的关系是我国经济体制中绕不过去的一个重大问题。早在1956年，我当时还在第一机械工业部研究室从事政策研究工作。我清楚地记得在那年10月23日，我发现一机部的招待所住了很多人，一共有一千四百多人。为什么住那么多人呢？因为在计划经济体制下，企业没有人了要找部里，没有原材料了要找部里，没有配件的配套协作产品它也要找到部里来，甚至连没电了、没煤了都要找来，找部里审批。因为在计划经济体制下，要靠政府指令性计划，靠发文件、开会来运转经济。一机部的二局，一年发了多少文件呢？用了八吨纸。这种情况引起了我的思考：这种体制怎么行呢？企业没有一点自主权，盖个厕所也要批。所以，我写了一个调查研究报告，题目叫“企业要有一定的自主权”，《人民日报》1956年12月6日第二版发表了我的这个调查研究报告。在我的文章发表的时候，有个画家给配了个漫画。这个漫画说：企业买个打字机，坐火车到了中央的部里来，部里的领导桌子上放了一大摞文件，从文件摞成的高度上可想而知企业办什么事，都要经过部里批准。画漫画是可以夸张的，但这幅漫画反映了当时的实际情况。

党的十一届三中全会以后，我国各条战线实现了拨乱反正，经济和社会发展又逐步走上了正常的轨道。在推进改革开放过程中，计划经济体制越来越不适应新的生产力发展要求，依靠政府指令性计划已经不行了，所以要简政放权，把权力下放给企业，给企业一定的自主权。但是，直到现在，这个问题还没有彻底解决。各级政府仍然管了许多不应该管又管不好的事，而不少应该由政府管理的事却没有管好。所以，党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议把着力推进行政管理体制改革确定为“全面深化改革和提高对外开放水平的关键”。为了正确处理好政府与企业的关系，必须继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。各级政府要加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动。

问题不在于现阶段“政府主导”应不应该，而在于政府行为必须规范

目前，中央关于宏观调控的政策措施虽已取得明显效果，但一些深层次的矛盾和问题仍未解决，原因是行政管理体制改革滞后，经济增长方式转型很困难。例如，一些地方投资增长过快的根源在于，地方政府要对当地经济发展负责，而经济发展绩效的主要考核指标是GDP的增长，所以其行为更趋向于追逐任期内的政绩特别是经济增长指标，侧重于考虑本届政府的利益，很少考虑下一届政府的事情。在GDP政绩观的推动下，政府主导了市场经济中最重要的两种生产要素的配置，扭曲了市场价格，很容易形成新一轮重复建设，形成新一轮银行呆账和坏账，形成新一轮的环境资源恶化。也正是因为各级政府主导了投资的大方向和投资增长的速度，我们看到，间接手段的宏观调控很难发挥作用。在不得已的情况下我们采取了行政手段来遏止过快的投资增长。解决深层次的矛盾和问题，根本的办法要靠改革，要规范政府行为，转变政府职能，建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系，改革干部人事制度等。从这个意义上说，全面落实科学发展观，必然要求加快行政管理体制改革。

与成熟市场经济条件下的政府相比，处于经济社会转型期的政府依然具有一些特殊的发展职能。在基础设施建设大规模展开的初期，政府作为投资建设主体的功能仍具有重要作用；在市场经济发展早期，经济运行中不可避免地存在一些盲目性，政府在规范市场主体行为方面仍然占有主导性地位；在经济社会全面转型期，制度建设的深化与完善既是政府责无旁贷的任务，也是政府公共职能的重要内容。因此可以说，我国的市场经济具有较强的“政府主导型”特征。问题不在于现阶段“政府主导”应不应该，而在于政府行为必须规范。应按照科学发展观的要求，逐步实现政府自身的转型和职能转变，也就是要着力推进行政管理体制改革。

把政府行政管理体制改革作为重点，才能有效化解社会矛盾，才能有效地搞好社会再分配

现阶段我国完善社会再分配的根本动力是要依靠改革。建设社会主义新农村，我们要在农业税免除之后，继续深入进行农村综合改革；解决农民工的问题，要依赖于户籍制度等一系列的改革；为困难群体提供基本的生活保证，就要继续进行社会保障体制改革；面对人民群众日益增长的公共需求，整个公共服务体系都要进行改革。我们还需要加快建设公共财政，这是我们搞社会再分配的基础。

只有着力推进改革，尤其要把政府行政管理体制改革作为重点，强化政府公共服务职能，才能有效化解社会矛盾，才能有效地搞好社会再分配。政府是搞好社会再分配的关键，要维护市场公平竞争和效率，同时要防止权力“寻租”性腐败，实现社会公平和正义。怎么做？首先，政府要为市场主体创造公平竞争的环境；其次，政府要在二次分配中发挥作用。比如，通过税收调节收入分配中的不合理现象，调整财政支出结构，集中财力解决医疗救助、义务教育以及困难群体的社会保障等问题；另外，要建立利益的表达对话机制，扩大公民依法参与社会治理的空间，使公民在参与社会活动中建立新的和谐关系。

有一种观点认为，过去效率优先，兼顾公平，结果出现了差距，现在要倒过来，要公平优先、兼顾效率。我认为，效率和公平是两个既有联系又是不同层次的问题，不能把它们混淆起来。搞市场经济，不讲究效率能行吗？没有效率的市场经济，不是好的市场经济。计划经济的时候，每人一个月三两油、半斤肉，似乎大家很公平。但是老百姓不满足这样的公平，在效率的基础上才能够实现更好的公平，它是个辩证关系，所以一方面要进一步提高效率，另一方面，要更加注重公平。所以，作为政府来说，要创造公平竞争的环境，更加注重公平。政府要通过再分配的手段来实现社会公平，比如说通过税收来缓解收入的差距，加大资源税等税收的力度，使该收的收回来，等等。（作者高尚全 中国经济体制改革研究会会长）