银行、预算、养老金:中国政策应该优先考虑的问题 

    本文是哈佛大学经济学教授、美国国家经济研究局局长马丁·弗来德斯坦先生在中国发展论坛上的发言:

    我的评论将集中在我认为的中国面临的首要财政问题。更具体地说,我将讨论银行系统的坏帐,预算赤字,退休金以及税务结构。

    在转向我的特殊题目以前,让我先表述一下在过去的20年中中国的经济发展和社会进步给我留下了多深的印象。我第一次来中国是在1982年,当年我花了几个星期的时间在中国旅行。中国的经济增长和因此带来的人民生活水平的提高是世界经济历史中最不平常和最让人高兴的成就。

    去年,为了让我自己看看这些成就是否已经延伸到了中国最贫穷的地区,我用了几天的时间在山西省旅行,从北京到太原。虽然这是一个收入低于全国平均水平的省,不可思议的道路建设速度、房屋的建筑、以及其他改革迹象都给我留下了非常深刻的印象。在省会太原,我发现那是一个繁荣的城市,商店里充斥着各种现代工业品。

    当然,中国一直在面临严重的问题,包括贫困问题、农村发展问题、地区发展不平衡问题和低效率的国有企业问题。但是我确信中国在务实的和在过去20年中已经取得的改革成功的经验的基础上将攻克这些难题。

    中国的银行坏账

    我希望从对银行坏账的评论来开始我对中国的财政问题的讨论。一些中国经济观察家担心银行系统的薄弱环节将威胁中国经济的未来。我们当然目睹了近些年来,一些国家脆弱的银行系统导致了金融危机,从而转向了全面的经济危机。

    在我的判断中,这个情况将不会在中国发生。就如各位所了解的,在这个国家中的主要银行和在美国或很多发展中过家中的商业银行不一样。直到最近,这个国家中的银行还是政府体系的一部分,国企的金融投资,工资发放和退休金发放使他们一般无力偿还债务。

    因此而发生的不良贷款,虽然技术上说是国有银行系统的一部分,显然是一个财政问题。银行将不被允许拖欠保证金,同时只有一个路径可以避免如此的拖欠发生,是通过政府资金的注入,金额等同于存款负债额和借款实际偿还数之间的差额。

    在20世纪90年代,美国也出现过类似的问题,当时大部分存款银行(“存贷协会”或“节约社”)的存款负债额大大超过了他们的放款业务量的真实价值。那些银行提供长期固定利率的抵押贷款。当短期利率急剧上升时,那些银行必须为抵押物品支付更多的保证金。美国政府进行了介入来帮助银行填补在债务值和他们的贬值资产之间的差额。在大部分案例中,还存在健康银行收购问题银行的情况。

    虽然中国的银行问题的根源是非常不同的,原理是一样的。一旦问题被认识到了,就将变成政府的责任。当然应该处理成鼓励银行尽可能地讨回所欠资金并避免任何增加不良贷款的行为。这就需要给予银行和银行的经营管理人员恰当的激励。

    与你们的GDP联系看,中国的问题就比美国当年的问题大的多了。我看过很多不同的评估,包括美国的评估代理公司“Standard and Pools”的计算结果,将需要5000亿美元(40000多亿人民币)来弥补银行资产不足,这个数额大约相当于中国目前GDP的40%。

    认识这个财政本质在中国开始于资产管理公司的产生和把不良贷款向那些机构的转移。这与在美国被采用的策略非常相似,分解信托公司(Resolution Trust Company)接受破产美国银行的资产。

    在中国的问题不但更大,还更复杂。在美国遇到的问题是由住宅抵押和与住宅相关的不动产为财产支持的不良贷款,资产非常容易评估和出售,相对而言,总是亏损的国有企业,大部分几乎没有什么市场价值。

    银行系统在资产和负债之间的差额应该当作国家债务的一部分,作为过去的失误的反映。因为这个巨大的银行系统的国家债务,所以幸运的是中国政府的传统债务相对小,到去年年底为止只有GDP的16%。为了得到一个完整的中国政府债务总数的图像,传统欠债必须和银行净负债相结合,由此得出的总额是GDP的60%。

    虽然在国家债务和GDP之间有一个高的比例可能导致严重的金融和经济问题,如果中国政府行动谨慎,将不会发生在中国。为什么?第一,不像某些国家,因为高欠债水平而导致动乱,中国的欠债是针对国内存款者而不是外国的贷方。中国不存在货币危机,那是外国贷款方不情愿撤消债务造成的。

    当然,即使一个国家有国内欠债也能导致麻烦,如果这些债务与GDP相关联地增长的话。利息连带债务自动地增长,因为利息自然增加,同时如果利息率的增长超过了经济增长率的话,债务和GDP的比值也会增加。幸运地说,同时这也是我的第二个对中国处理国家债务的能力的乐观原因,中国强大的经济增长率防止债务和GDP的比率上升,只要新的赤字保持少量,或者通过谨慎税收、开销和银行操作而变为剩余。

    更明确地说,如果中国的增长在今年是7%的话,同时公债和商业银行的存款平均利率在5%。债务和GDP的比率将下降,前提是不包括利息偿付的预算赤字——所谓的初级预算赤字——保持在GDP的1%。相应的初级预算赤字的衡量标准必须不但包括传统预算,还要包括不良贷款增加的价值,那是已经发生的不良贷款的利息产生的。因此保持低预算赤字是非常困难的一个挑战。但是,中国强大的经济增长率和最适度的利息率,使你们有能力使债务和GDP比率的不生高,或至少不让这个比值上升得太快。并且当引发不良贷款的问题减少或消失了以后,债务和GDP的比值将会下降。

    防止债务和GDP比例上升和潜在危险的关键是使银行系统和政府之间的综合的赤字—GDP比值小于经济增长率和中国所支付的全部债务的利息率的差值。在传统政府预算中的初步剩余(即在利息支付之前的剩余)和不良贷款的减少将促成整体债务和GDP比值的健康的下降。

    如果对国有企业调整意味着在以后的十年增加不良贷款,唯一的稳定整体债务和GDP的比值的方法将是在政府传统预算中有剩余。虽然在原理上总是有可能通过减少和消除不必要的开支来提高预算节余,中国还是有必要考虑通过提高税收的方法来实现。我相信中国能够通过给国家提供更多的财政税收同时不因为增加的税率而产生负面激励影响的方法来改革税务结构。现在正是考虑筹措退休养老金的需要的时候,这是我现在要转移的话题。

    当前和未来的养老金

    任何一个国家都面临一个如何为太老而不能工作的人提供收入的问题。在市场经济中的个人可能会在他们年轻的时候为自己的退休生活而存款,经验显示,即使在富裕的国家,政府为个人的存款提供补充也是必须的。在中国,有一个国有企业为终生雇员提供退休收入的历史,现在需要国家提供大量的退休养老金。关闭国有企业导致很多退休者依靠国家提供经费来负担退休金。此外,关闭亏损国有企业的能力,因而停止坏账的增长,依赖于能否为因企业关闭而退休的人员提供退休收入。

    如大家所知,中国政府几年前决定创建一个退休金制度,包括一个由纳税人集资的基本津贴和以强制个人提交为基础建立的储蓄。基本津贴,一般称作“社会公积金”养老金,定为相当于当地平均工资的25%。个人计算为享受相当于35%的最后一年的收入水平作为养老金作为工人终身贡献的回报。两部分结合将为一个平均收入水平的工人提供相当于最后一年收入的60%作为养老金,如果一个工人的收入低于平均水平,还能得到更多的工资比例。

    在我的评价中,这是一个非常聪明的决定。当完全实现以后,它将能够维持高水平的退休消费同时没有相应的高税收。这个体系不但对中国来说是好的,对其他国家也是好的,包括美国。但是除了这些好的结构,中国的体系还没有开始实际运行因为这个体系还在停留在纸面上。根本的问题在于政府在为这个养老金体系征集税收的失败,这个税收方法来自这个项目设计。

    更清楚一些讲,这个退休金制度假设征集相当于24%的就业人员的收入(具体数额在各省之间有所不同)企业再给每位员工加入收入5%,这部分钱来自员工自己本身的收入。这些资金既用于已经退休人员的退休金支付,又是属于个人退休金储蓄的积累。然而,实际上,这部分集资的收入只够现在已经退休人员的退休金支付,在某些地区,连这个也不够。作为结果,没有给个人退休储蓄留下任何钱。个人的确有一个个人退休储蓄,这个储蓄被记入贷方,但是每个人都知道那些钱仅仅只是“概念”存款,它们还自然产生利息,但是其对个人来说不表示任何真正的资产所有权。

    简短地讲,目前中国的系统是一个有着混合体制的结构其中有一个基于实质的投资组成部分,但是事实上当你走进这个系统的时候,它就是一个使用当前全部集中的资金来负担目前的退休人员。如果这个情况不改变,当人口老龄化以后和当以之为基础的收入增加以后退休金会增加,这个项目的长期的成本就会增加。

    我相信这个问题的主要原因是广泛的逃避所得税,所得税预期将作为当前的退休金以及作为个人养老储蓄金。国家税收事实上只达到了按照目前税率应该征收的不到三分之一。因为这些非常高的税率,个人和公司或者不缴,或者更经常地就是对他们的全部收入的数额有所保留。

    更严厉的强制执行当前的税收法律,无疑能够提高缴纳数额,特别是针对那些完全逃税的企业。但是真正的问题是个人对这个高额税率是非常想逃避,企业也配合他们的逃税行为。个人非常清楚地知道他们所付出的所得税并不会进入他们自己的养老金储蓄中,而是都被用来支付当前已经退休的人的退休金了。

    幸运地是,对这个问题有解决方案。解决方案从认识重要的三个集资动机的不同点开始,集资为个人自己的退休金储蓄,集资为支付当前已退休人员的退休金或负担所谓的“社会公积金”的支出。

    我的看法是,在个人收入基础上的税收应该只用在个人退休金储蓄引。如果个人知道他们将为自己贡献并且他们将从中得到一个回报率,至少这个回报率和他们从其他地方得到的一样多,那认可这个系统的水平将会比今天高得多。有一个高水平的认同度和一个合理的回报率,用于支持退休年金相当于最后一年收入的35%的目标的税收率将大大低于目前的工资税。

    还是有问题遗留下来:如何负担目前和未来的“社会公积金”退休金,相当于25%的地区平均工资加上当前退休人员转移过来的退休金,那些退休人员还没有时间来计算他们个人的储蓄金,他们也不再会从服务了一辈子的国企得到退休资金。把这些情况分别考虑是有帮助的。

    社会公积金退休金在养老金项目中是永久的部分,需要永久的资金来源。我认为增值税收入是合适的来源。中国已经有了一个成功的增值税和高缴税率。这可能是中国现在或将来最少误报的税。进一步讲,它导致物价升高给农村的家庭带来额外的负担,农村家庭不会从养老金项目上获益,这个差别可能通过直接给农村提供补贴解决。

    已经退休人员的转移成本和那些基金不够的将要退休的人员怎么办?这些应该被看成是政府负债,并对他们以解决政府其他债务的方式来拨款。虽然这个债务现在还不清晰,同时退休金还需要支付,政府应该把这个不清晰的债务通过利用新债务集资的方式偿还退休金。

    有三个处理这个债务的方法可供选择。第一,和支付养老金相应的政府债券可以简单地留下一个永久的部分作为国家债务。虽然绝对数额将保持不变,相对数额将随经济的增长而减少。第二个方法是出售现有的政府资产,特别是盈利的国有企业的股票,利用收益来缩小现有债务,或建立一个基金来迎合未来的要支付的养老金债务。关键点是养老金债务和传统未尝债务或银行系统的净债务没有区别。因此,资产销售所获利益可以用于其任何一个债务形式。最后,是第三个方法,就是提高传统税收收益来减少国家债务或防止国家债务因支付养老金而增加。

    这三种方法——允许债务保持不变,利用资产销售来支付债务,和利用税收来减少债务——对当前和未来的纳税人和对政府在经济中的角色具有不同的影响。我不会在他们中间给建议。我的关键点在于那些转移的退休金应该当作政府债务来对待,所以不应该用政府当前所使用的方法,既通过所得税的形式,来提供资金。

    这就把我带回到最初的评论焦点上,关于国家债务相对于GDP。如果增值税用来支付当前和未来的社会公积金退休金的成本,所得税只用于建立个人退休金储蓄,相对于GDP,养老金债务数量将减小,即使转移债务由新债券负担支付成退休金。

    在减小相对养老金债务总额的同时,债务总数——包括传统政府债务和银行系统净债务——将也会减小,只要税收最少等同于政府无利息成本加上任何现存的银行不良贷款总额。这样做可能需要增加一些税收。幸运的是,中国的税收在GDP中的份额目前相对较低同时增值税提供了更好的增加税收的方法。

    现在我通过对已经做过的评论进行重点总结作为结束:

    第一,避免让债务和GDP的比值增加是非常重要的,债务审计不但包括传统政府债务,也包括银行系统净负债和未来养老金债务。

    第二,中国处于优势地位来处理这些问题,因为中国的高经济增长率,它的国内借款来支持政府债务,和相对低的负债利息率。

    第三,混合的社保养老金体系,设计的非常好,但是应该通过所得税仅用于支持个人退休金储蓄来实现。

    第四,在转轨过程中支付的退休金应该被当作国家债务的一部分而不是必须通过当时的税收来支持。

    最后,我希望重申我对中国在过去20年中取得的经济成就的赞赏,我乐观地认为中国将为未来选择正确的政策。我希望这些观点将对你们的选择有所帮助。

    

    中国网 2003年3月24日


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