一、目前已经实施的改革试点及其评价

    农村信用社的改革目前正在进行几个方面的试点：一是在北京、天津、海南、宁夏等五个省市实行建立省级联社的试点，二是在四川、浙江等五省试行建立地市联社和省级信用合作协会（作为信用社的行业管理机构），三是经国务院批准，江苏省正在进行取消乡信用社的法人资格，在县一级仅设立县联社一个法人，乡信用社作为其分支机构的改革试验。同时在张家港、常熟、江阴三个地级市进行了农村股份制商业银行的试点。四是人民银行在８个县进行的信用社利率改革的试点。

    信用社在脱离农业银行之后，管理体制如何设计、累计亏损和不良资产如何处理成为化解其风险的首要环节，而信用社的产权问题又是所有政策和管理体制设置的基础和前提。依照不触及产权制度并坚持重建农村合作金融体系的改革思想，管理体制的重新设计、历史亏损和不良资产的处理就失去了标准和依据。而不能明确亏损和不良资产的处理政策及重建管理体系的依据，改善农村信用社的经营状况和遏制风险恶化的趋势的手段就难以真正奏效。这几年来的实践已经表明，仅仅调整管理体制是无法从根本上解决信用社面临的诸种难题。同时，在未来产权制度不明晰，财产责任不清楚的情况下，中央政府也无法确定是否或如何给予相应的政策扶持。信用社在产权不清晰的情况下，财产使用的后果就缺乏最终责任人。因此中央财政如果拿出资金解决了信用社当前的困难，但却不能够保证是否自此之后就解脱了对于信用社承担的所有金融风险和永远补贴的责任。

    虽然江苏省的试点已经触及到了信用社的产权制度，但是取消乡信用社的法人资格之后，其定性和管理体制的设置仍然还存在许多问题，比如，信用社是全县社员共有的合作金融组织还是社区性金融组织，或者是依照行政区划划定的县一级的股份制商业银行？显然，性质的不确定直接影响其股本的募集和股权设置，而股权结构又直接影响其治理结构和管理体制的形成。此外，由于江苏农村的经济发展水平远远高于其他地区，因此其改革经验的适用性是有限的。

    二、当前改革必须关注的几个问题

    尽管有关部门已经数次提出了信用社改革的总体方案，但在一些基本的问题上还没有获得统一认识，各个层面的分歧还很大。

    １、如何确立信用社改革的目标。根据各个地区的实际情况，从实际出发，以逐步满足农民金融服务的需求才是信用社改革的根本目标。暂时解决信用社的经营困难和累计亏损、不良资产只应是阶段性目标，而非最终改革的目的。由于全国地区的差异，强调统一的管理模式或必须是什么样的所有制形式，显然不是一种合适的改革模式。因此在信用社改革中，不应再过多地强调其合作制的性质，而应该关注如何改革才能保证其能更好地为“三农”服务。

    ２、管理体制及监管模式的确立问题。信用社的监管体制如何设置，是改革中的一大难题。从运行的角度看，建立全国统一的联社管理体制是一种集聚风险的制度设计，在目前近一半信用社经营状况不佳，不良资产难以化解的情况下，建立全国联社的体制，只会放大金融风险。而３．８万家产权独立的信用社完全依靠中央银行来进行监管和进行业务管理是非常不现实的。

    既然设立全国联社体制存在障碍，中央银行实施统一监管又面临各种实际困难，那么地方政府承担信用社的经营管理和监管的责任显然就成了信用社改革的题中之义。但是，如何建立地方金融管理及监管体系，确立中央与地方既统一又分散、各负其责的金融监管，又不仅仅只是涉及信用社的管理问题，这将涉及整个银行业监管体系的改革及银行业自身如何重组的问题。比如，国有商业银行是否拆分和如何拆分、是否允许民营中小型银行的发展、当前地方商业银行的管理和监管问题、储蓄保险制度的建立等等。因此，从现实的发展看，赋予地方政府对于地方金融机构一定的管理职能，承担金融机构一定的经营风险已经成为不可回避的问题。

    如果仅仅把地方建立管理和监管机构限定在对信用社实施管理和监管，显然这并不是一种建立地方金融管理体系的考虑，而仅仅是一种中央政府暂时摆脱风险和负担的权宜之计。仅仅将管理信用社的权限限定在省一级政府，也难以使地方政府对信用社真正实施管理和监管，也没有办法使地方政府真正担负起信用社的管理和风险分担的责任。

    “地方金融”已经成为我们经济生活中不可回避的现实，因此适时地提出地方金融管理与监管体系建设问题已经成为当前金融改革的一项重要内容。地方政府不仅对辖区内的金融体系的安全和稳定“守土有责”，建立地方金融管理和监管体系也体现了实事求是和因地制宜的改革方针。因此，信用社的地方管理问题并不就是一个简单的下放管理权限的问题了，实际上涉及到整个银行业的改革和创新的问题。

    ３、既然信用社的管理和监管要求地方政府担负相应的责任，那么信用社改革就必须采取分散决策的战略。中央政府不可能永远是信用社（也包括其他商业银行）经营风险的最终责任人。最近以来的改革方案建议中，也不断提出要求地方政府承担管理信用社责任的问题，但是如果不能让地方政府对信用社的改革模式进行选择和决策，而始终采取由中央政府统一决策的模式，显然不符合权利与义务对等的原则。分散风险应该与分散决策相结合，否则，难以真正达到风险分散的目的。

    ４、政府如何确立信用社的扶持政策。地方政府要负担起信用社未来的管理和监管，一个基本的前提是：过去的不良资产和累积亏损如何解决。中央政府必须对当前信用社近４０００亿元的累积亏损和呆坏账提出有效的解决办法，地方政府才具有改革信用社、建立新的管理和监管体系的基础。

    政府对于未来信用社的经营是否要给予政策扶持，各个方面的意见分歧较大。但是，信用社在目前的经营活动中确实受到许多限制：一是监管的时候完全依照银行法规进行管理，但在业务开展方面却又无法享有一般商业银行的待遇。二是信用社地处乡村地区，经营活动具有金额小、活动半径大、经营成本高。三是信用社的资金来源中个人储蓄一般要占到６０％－７０％或者更高，因此其资金成本一般也远远高于其他的商业银行。

    对于信用社是否在未来的经营活动中得到政策扶持取决于信用社改革如何对其定性、如何确定其管理体制。如果信用社主要为农户服务、为农村经济发展服务的基本性质不发生变化，那么给予政府扶持就是支持农民、农业和农村。而目前信用社享有优惠政策不多且经营活动受到各种制约和限制的状况显然难以促使信用社调动所有资源为“三农”服务。

    ５、地方政府如何能够承担起地方金融机构的管理和监管的职责。与地方金融管理体系建设相配合的一条重要措施是：应尽快建立存款保险制度，以降低和分散中央银行（其实是中央财政）所担负的银行机构的全部风险。

    ６、应继续坚持和鼓励农村信用社贷款利率自由化改革的试验。只有灵活的利率政策才有可能使银行成为真正的商业银行，各种金融产品才能够成为市场交易活动中真正的商品。在改革试验过程中应允许并鼓励国有商业银行参与贷款利率自由化的试验，只要国有商业银行愿意参与到对农户和农业生产的贷款之中，也允许其利率依据资金供求状况自由浮动。

    ７、信用社改革如何与整个农村金融体系的重构相配套？尽管信用社贷款仅占金融机构贷款余额的１２％左右，但却已经占到农村贷款的６０％－７０％。就目前农村发展的金融需求来看，仅仅是信用社还难以独立支撑。商业金融、政策性金融和合作金融同时并存才有可能满足农村经济发展所必须的多样化的金融需求。因此，认为只要解决了农村信用社的问题，农村金融问题就可以迎刃而解是一种过于简单的政策思路。况且，信用社问题的真正解还取决于整个银行业的重组和监管体系的重构。

    尽快改革农业银行，恢复农业发展银行的政策性功能，允许非国有资本进入银行业及发展中小型商业银行，提供其他的激励政策鼓励其他商业银行为农村发展服务已经成为重构农村金融体系的紧迫任务。 在整个农村金融体系的建设中，强调和坚持因地制宜，不搞一刀切是一个十分重要的基本原则。（作者陈剑波：国务院发展研究中心农村经济部）

     中国经济时报 2003年7月3日