结构性的投资过热，原因有三：首先，各银行对贷款企业没有资本结构指标硬性的要求，导致贷款没有约束地增长，推动了投资过快增长。其次，地方各级政府过度借债上项目，导致投资规模过大，投资增长速度过快。再次，近两年的经济发展，某种程度上是在用欠农民的工资，挪用农民的吃饭钱，通过不平等的征地制度征地，用低价转移农民的土地权益，不给农民工上社会保障，透支农民的养老和看病钱等等方式推动的。

中央近年来提出了指导经济建设工作的科学发展观，并对各级地方领导也提出了树立科学和正确的政绩观的要求。这对经济社会发展全面进步、经济和生态环境资源协调发展等等，有着重大的指导意义。但是，我认为，落实科学发展观，对于中央宏观调控各部门也应当提出科学调控观的要求，以落实近期中央和国务院宏观调控要果断有力、适时适度、区别对待、注重实效的原则，以及从实际出发，分类指导，不“急刹车”，不搞“一刀切”的精神。

什么是科学调控观

我认为科学调控观有这样一些内容：宏观调控体制、方式和政策的设计和出台，理念上要向着完善市场经济体制转变，而不能向计划经济和行政管制复归；宏观调控要以市场配置资源为基础性的调节方式，投资项目这样的微观决策不能再回到层层行政审批的老路上去；宏观调控要以产权明晰为前提，土地要素的分配和利用要以加大农民的权益和等价交换为调节的基础，不能形成资金、技术、劳动力、人才、物资等要素由市场分配，而土地要素则由高度集中的行政集权分配的扭曲格局；宏观调控要以间接的经济手段和合理的法律手段为调控杠杆，而要弱化审批和运动式的检查等行政控制的方式；从年度上讲，宏观调控要在物价目标与就业目标之间平衡，而且考虑我国的国情，就业目标应该是第一位的，对于物价水平的控制要顾及扩大就业的需要；从长期看，宏观调控要适应农村剩余劳动力转移的需要，要顺应城市化趋势，要符合我国工业化发展重化工阶段的特征，而不能逆经济发展趋势而反向操作；特别是宏观调控要符合经济规律的要求，不能违背经济规律而逆行。

从科学调控观出发，只有对宏观经济局部过热问题进行深入的分析，才能制定符合实际的调控思路、方式和政策。判断国民经济运行形势，主要有三个方面的指标，即增长速度、失业率、物价水平；其背后的决定因素是投资、消费和出口增长速度。从改革开放以来的年平均ＧＤＰ增长速度看，考虑我国正处于人口城市化的转型期，工业化的重化工发展阶段，东亚国家在同样发展阶段中的高速度，以及印度等发展中国家目前的发展速度等因素，在８％－１０％的范围内，ＧＤＰ的增长速度不能说不合理；就失业和物价两个指标看，一方面，１－４月份，特别是５月份，消费物价在上升，经济似乎呈现出过热的征兆；另一方面，广义的失业情况并不乐观，特别是进入６－７月，将会迎来２８０万大学生毕业和军人复员和转业的高峰。而在投资、消费、出口中，投资增幅较快，消费仅呈现恢复性增长，出口的快速增长带来的总需求增加则被更高增幅的进口带来的供给增加所抵消。因此，物价有所上升，但就业形势相当严峻；投资过热，消费并不过热。这样，宏观调控的重点应当放在降低投资增长速度和促进就业增加、收入提高和消费增长上。

结构性的投资过热是什么原因造成的

我认为，从深层次讲，有三个方面原因。

首先，各银行对贷款企业没有资本结构指标硬性的要求，导致贷款没有约束地增长，推动了投资过快增长。从市场经济国家银行向企业放款的一个重要风险指标看，就是贷款企业的资本结构情况。一般来说，当一个企业的资本结构负债率超过５０％时还向银行贷款，如果没有企业以外的法人和政府担保，银行则认为企业有可能将风险转嫁给银行，贷款就非常慎重；而超过６０％，银行就不予贷款。而就以这次宏观调控中被查处的铁本钢铁有限公司为例，自有资金只有３亿，却要上总投资１０６亿的建设项目，截止被停工时，已经向中国银行常州分行、农业银行常州分行、建设银行常州分行、上海浦东发展银行南京分行、广东发展银行、武进市信用社等各家金融机构贷款４３．３亿元，负债率超过了１３３０％。一些房地产开发项目，政府将土地很便宜地给开发商；开发商用所得的土地抵押从银行获得一部分贷款，再让施工队垫资建设；开发公司挖地基时就开始收定金，卖图纸；一切都用土地的低价、银行的贷款、欠发农民工的工资等方式来上房地产。这种空手套白狼式的房地产开发，怎能不使房地产过热呢？过去曾认为中国的国有企业资产负债率很高，其实许多民营企业也有一种从国有银行中贷款，不贷白不贷的心态。项目建成顺利投产，并且不亏损，则自己发财；如果因市场等因素，项目失败，则将亏损转嫁给银行。有的甚至一开始贷款，就有从银行套现之嫌。这种不按企业资本结构指标发放贷款的企业和银行行为，一使经济过热，二使银行贷款极有可能成为坏账。问题的根源在许多银行机构不按标准和规则放款，并且监管不严，责任在有关的国有和其他所有制银行身上。

其次，地方各级政府过度借债上项目，导致投资规模过大，投资增长速度过快。近年来许多地方城市和县城，甚至乡镇，进行公路、城市内街道、环城路、草地、培训中心、广场、旧城改造、大学城等等项目的建设，大都采取了负债兴建的方式，造成政府投资过热。有的通过国有的城建公司政府财政担保，关联地从银行贷款；有的直接从银行等机构借款，超越了本级财政未来的还款能力。全国地县乡三级政府负债估计在２到３万亿之巨。从世界一些市场经济国家来看，地方县市镇政府借债，受到四个方面的制约：同级立法机构的审查、批准和监督；由贷款机构或者经营发债机构委托的信用评级机构对政府资信的评级（资信过低，则借不到债和发不出债券）；重大的借债由区域内全体公民投票决定；州政府对下一级政府借债的严格控制和监督。我们国家，对于市县乡政府的借债几乎没有这些方面的控制。而考核干部，看以借债推动的ＧＤＰ增长、城市建设面貌等指标和表象，几乎没有人关心下一任政府能不能正常地还本付息，后面的财政能不能正常运转，地方财政能不能破产等以后的问题。

再次，近两年的经济发展，某种程度上是在用欠农民的工资，挪用农民的吃饭钱，通过不平等的征地制度征地，用低价转移农民的土地权益，不给农民工上社会保障，透支农民的养老和看病钱等等方式推动的，这种挪用农民当期消费和剥夺农民后期消费，并且以很低的价格拿农民土地来谋求发展的方式，怎么不导致投资过热、消费相对不足呢﹖改革开放以来，我们经济建设大约占用了１到１．５亿亩耕地，如果每亩按照５万元计算，价值为５－７．５万亿人民币规模，到农民手中的补偿不到３０００亿元；截止２００３年底，我们欠农民工工资３３００亿元，２００３年大规模的农民工工资清欠，也只清还了２００多亿；目前在城市中务工的１．２亿农民工，基本上没有纳入社会保障体系，应该提取的社会保障金成了经济发展投资和生产的低成本扩张力。可以看出，实际上，我们是在挪用农民的应得收入在发展经济，导致农民收入增长相对缓慢、农民消费不足和基础设施和房地产等投资过度增长。

而从另一方面看，失业问题趋于严峻，投资的过热和经济的快速增长，并没有创造和带来理想的就业容量。２００３年城镇失业人口，如果将名义上没有脱离单位、失业没有到政府有关部门登记、农村到城市中没有找到工作的都考虑起来，估计城镇失业人口规模可能达４０００多万，广义的城镇失业率估计在１４％以上。２００４年就业压力为城镇新年增劳动力６５０万，下岗需要再就业的５００万，农村向城市转移的１０００万，仅当年需要就业和再就业的就为２１５０万左右。特殊的情况还有，２８０余万大学生毕业，事业单位改革涉及２９００万人，军队复员和转业数量２００４年也增加不少等等。然而，从就业机会的扩大来看，政府投资于交通等基础设施，房地产项目，在建设时可以增加即期的就业，但是等工程完工后增加不了多少后续的就业岗位；而投资于钢铁、水泥、电站等这些资本有机构成较高的企业，投资很大，但是提供不了多少就业机会。这就是我们２００３和２００４年前５月虽然投资增长速度很快，经济增长率也不低，但就业形势越来越严峻的根源。西方经济学的一个原理是：有的时候物价目标和就业目标不可能都达到最优化，我们是怕４％的物价上涨率呢？还是更怕１４％的失业率呢？对于一些局部的过热控制得太严厉，物价总水平降下去了，失业率可能会上升到１６％—１８％。这将是一种更不利的结果。我想，宏观调控的第一目标仍然应当是扩大就业。因此，从就业形势来看，国民经济总体上讲不能说很过热，特别是不能认为能大量增加就业的非政府民间投资、中小企业投资、劳动密集型产业、轻加工工业投资等等过热。

调控思路和政策建议

首先，在货币政策上，重银行贷款的制度性约束，轻存款准备金率和利息率的调节，将企业贷款的资本结构纳入银行贷款的衡量指标中，考虑我国的国情，要求企业资产自有资本金至少在３０％以上；实际上，对于一些拟将风险转嫁给银行的企业，甚至想要从银行中套取资金的企业，还有这一届官员并不考虑下一届官员怎样还款的政府，贷款利息率的提高，起不到抑制他们向银行借款的作用；特别是目前股市下滑、人民币升值压力大、一些国家存贷款利息低的局面下，提高人民币存贷款利率，会造成股市回升乏力甚至继续下滑、人民币升值压力更大、国外资金对人民币的套利投机加剧、国内制造业投资和生产成本上升后就业机会减少等后果。因此，我认为，控制贷款规模更关键的措施是建立贷款的资本结构标准和上级行将下级行的乱贷款行为监管住。

其次，将地方政府借债上项目的势头严格控制住。一是将地级以下政府（含地级政府）的债务情况纳入政府和主要领导干部的政绩考核体系，对于为了形象工程等政绩过度借债超过财政还款能力的主要领导干部，不能因其上了许多城市建设项目，就认为是有能力的干部，不能轻易提拔重用，而且还应当追究领导责任。二是国家发展和改革委员会和财政部，以及省发展和改革委员会和财政部门，严格控制地方政府借款投资上的公益和准公益（如自来水等）项目的审批，严格控制银行向地方政府和地方政府关联担保的建设型企业贷款，严格控制地方政府的债务规模占财政收入和ＧＤＰ的比例。三是发挥地方同级人大、同级和上级审计部门的作用，对政府提出的借债搞建设的预算方案，财政的借债规模，进行审议、监督和审计。四是建立地方政府发行债务和到银行贷款前，形成地方政府还本付息能力的资信评级制度，由社会的资信评级机构对拟负债的政府进行财政税收和负债还款能力等方面的资信等级评价，成为能不能到银行借款和向社会发债的依据。五是政府工程不得以让建筑公司和工程队垫资，最后欠农民工工资的方式进行建设。如有政府工程欠农民工工资的，追究建设单位领导人的行政和法律责任。

再次，先建立和完善土地产权明晰和不同所有者之间土地按市场规则交换的制度，再在此基础上建立符合市场经济规则的土地管理体制。应当加快土地法的制定，公益性建设用地和经营性建设用地分开，规定公益性用地对农民的合理补偿，确定农民对土地的权益，给农民土地包括宅地的永佃权，这种永佃权可以继承、转让、抵押、出租、入股等等。另外，土地征用和养老保障挂钩，并逐步强制使城镇务工的农民工进行入社会保障体系。

第四，考虑我国就业形势的严峻，对于一些非政府的项目，企业有足够的自有资金的投资和外商自己资金的投资，投资项目应当从审批制改革为备案制，银行应当积极予以贷款，土地管理部门应当正常地供应土地。否则，连这部分正常的投资也被控制过度，将会严重影响国民经济未来的持续健康增长和就业机会的不断扩大。

第五，为了扩大就业，改革目前的工商管理体制，一是取消对个体户、微型企业和一些中小企业的注册登记制度，改为备案制。二是废除工商管理的登记、管理、个协、私企协、年检和各种罚款等收费，取消目前的工商管理各种收费和罚款的收支两条线，工商管理职工全部由纳税的财政供养。通过网开一面的鼓励就业和创业的政策，扩大就业机会、增加居民收入、促进消费增长。特别需要指出的是，有关部门在考虑目前工商管理系统所收３５０—４００亿的各种费怎样平衡的问题。我认为，不应当以部门利益和眼前的财政利益为重，而应当以广大人民群众民生之本——就业为大局；而且，劳动和创业准入及管理体制改革后，自由职业、微型企业和中小企业大量增加，投资、生产、市场和消费将会繁荣，给国家带来的税收从长期看，肯定要超过目前工商部门所收的各种费用。 （作者周天勇：中央党校研究室）

中国经济时报 2004年6月3日