——在全国建设工作会议上的报告

    建设部部长 汪光焘

    （2003年1月6日）

    同志们：

    这次全国建设工作会议的主要任务是，学习贯彻党的十六大精神，落实中央经济工作会议部署，总结五年来的工作，按照全面建设小康社会战略目标，研究建设部门的任务，安排2003年工作。下面，我讲几点意见。

    一、求真务实，开拓进取，建设事业取得突出进展(略)

    二、认清形势，提高认识，更好地适应全面建设小康社会的要求(略)

    三、突出重点，扎实工作，努力开创建设事业改革与发展的新局面

    2003年，是全面贯彻落实党的十六大精神的第一年，做好工作，意义重大。建设工作的基本思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻十六大精神，落实中央经济工作会议部署，积极探索中国特色的城镇化道路，发挥城乡规划对资源保护和防止重复建设的综合调控作用，提高投资质量和效益；坚持扩大内需的方针，进一步推进住房制度改革，促进住房消费，加快市政公用事业市场化进程，保持城市基础设施建设规模适度增长；深入整顿和规范房地产市场和建筑市场秩序，深化国有企业改革；开展城乡环境综合整治，改善城乡人居环境；加快政府职能转变，依靠科技进步，加强法制建设，不断提高建设行政效率和管理水平，实现建设事业持续稳定健康发展。

    着重抓好以下几方面工作：

    （一）继续贯彻《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》，强化城乡规划综合调控作用

    进一步提高城乡规划的科学性和前瞻性。编制规划应明确强制性内容。要把规划的视野从单独的城市扩展到区域。城乡规划既要能够解决政府有效监管的问题，又要把握社会主义市场经济的客观规律。要把规划编制重点，从开发建设布局转向重视资源保护利用和空间管制；从确定城市规模、指标转向重视控制合理的环境容量和科学的建设标准；从确定发展项目转向主要确定保护内容。要以有效引导城市发展为目标，区分强制性和指导性内容。提高近期建设规划针对性和可操作性，切实指导各项建设活动。西部地区的城乡规划，要适应西部大开发战略的实施，把生态环境建设放在重要位置。

    如期完成城乡规划编制工作。充分重视城镇体系规划编制，促进城市与区域发展协调，实现城乡可持续发展。要明确城镇发展和布局的原则，生态建设和资源保护要求，统筹重要基础设施建设，划定需要严格保护和控制开发的生态敏感地区，协调跨省级行政区域城镇密集地区的发展。

    做好规划编制的分类指导。要依据党的十六大报告对东、中、西部和东北地区发展的要求，编制省级城镇体系规划，确定重点发展的城市和重点建设的小城镇，重点发展县城、大城市郊区卫星城镇以及部分基础条件好、发展潜力大的中心镇。合理解决区位条件优越的中心城市及其周边地区的发展格局。不同地区、不同规模的城市，应当分别根据城市所在区域经济、社会、文化发展条件，城市和周边城镇发展的格局，研究确定城市规划编制的具体内容和要求。

    如期完成近期建设规划。各地要按照规定的要求，结合当地国民经济和社会发展五年计划，编制和审定相应起止年限的近期建设规划，并严格执行。凡未编制“十五”期间近期建设规划的，今年七月要停止新申请建设项目的选址；不符合近期建设规划的建设项目，不得核发选址意见书，不得批准建设项目建议书，不得批准用地。今后，制定近期建设规划要作为制度长期坚持。

    正确处理历史文化名城保护与有机更新的关系，切实保护好历史文化资源。建设现代文明，也应当保护古代文明。要认真实施历史文化名城保护规划，促进文化资源有效保护，改善旧城居民的居住生活条件。要做好对历史文化名城整体格局、历史文化街区、文物古迹和历史性建筑及其周边环境三个层次的保护，构成从点到面的保护体系。确定的保护范围及保护的内容、重点，应当有具体方法和措施，正确保护历史文化名城的整体风貌。实施旧城改造、改善旧城居民居住条件的同时，必须特别注意保护真实的历史文化遗存，要适当疏散旧城居住人口。在历史文化保护区范围内，严禁大规模拆迁改建。

    正确处理风景名胜资源保护与旅游业发展的关系，完善风景名胜区管理体制。开发利用风景名胜资源，发展旅游业，要立足于资源保护、永续利用，带动地方经济持续发展和群众致富。依照风景名胜资源的价值划分不同等级的景区，明确保护要求。要划定景区、核心景区范围，限定核心景区内的游人容量、游览活动的类型和方式，严格限制核心景区内的开发建设活动，认真清理核心景区内的已有建筑。要划定可供开发建设的游览服务基地。分别编制风景游览、游览设施、经济发展等专项规划，作为风景名胜区总体规划的组成部分。风景名胜资源丰富、保护任务繁重的地区，要重视在核心景区之外，按照总体规划，结合小城镇原有基础，集中建设旅游服务设施。有条件的地方，可实行资源保护性移民。国家重点风景名胜区规划在1990年底前编制的，要按要求组织重新修编，国务院公布的第四批国家重点风景名胜区，必须在2003年6月底前编制完成总体规划。

    加强风景名胜资源管理的制度和机构建设。风景名胜区必须按照有关规定设立行政管理机构。管理机构的主要职责是保护资源，监督规划的实施。不能以委托经营、租赁经营、经营权转让等方式，将风景名胜区规划管理和资源保护监管的职责交给企业承担。风景名胜区内的设施维护保养、绿化、环境卫生、保安等项目，可以通过竞争方式签订合同，由专业公司承担。

    强化城乡规划实施管理。要强化省级城镇体系规划的调控力度。各省、自治区、直辖市都要依据批准的城镇体系规划，加强区域整体协调，切实做好对本行政区域城镇发展和建设的实施管理。要严格依据城镇体系规划，水源保护地区、生态保护地区开发和建设的监督管理，严格区域空间开发管制，保护资源和生态环境。省、自治区建设厅是省级城乡规划行政主管部门，要掌握本行政区域内批准的城乡规划实施情况，对强制性内容实施监督。要强化设区城市城乡规划管理的集中统一。城市规划区内的各区、中心城市相邻的县和各类开发区、高新区、大学区等，必须纳入城市的统一规划和管理。各地要主动调整与国务院文件相抵触的规定内容。设区城市的规划编制审查、专项规划的协调等必须集中在市一级。规划审批的重点是，国家规定的强制性标准在规划编制中是否执行，强制性内容在规划方案中是否明确，控制性详细规划的各项指标是否抵触。

    健全规划管理监督制约机制。切实加强对城乡规划工作的监督。对去年城乡规划检查中发现的问题应当及时纠正。各级城乡规划管理应当受同级人大、上级城乡规划部门的监督，以及公众和新闻舆论的监督。省级城乡规划部门和城市的城乡规划、园林部门，应当定期向建设部报告国务院批准的城市总体规划、国家重点风景名胜区规划及国家级历史文化名城保护规划的实施情况。要逐步建立完善小城镇规划实施的管理和监督机制；重点小城镇，要实行规划审批的省级备案核准制度。全面推行规划政务公开，建立广泛的公众参与机制，接受社会的监督。通过调研论证，积极探索对国家审批的规划，实行派驻专职人员监督制度的试点。2003年底前，形成城乡规划决策与管理信息反馈和动态调适的全国城市规划与风景名胜区监管信息系统。

    （二）深化城镇住房制度改革，促进住房建设，全面提高城乡居民居住水平

    培育和鼓励住房消费。要完善适应不同人群住房支付能力的住房供应体系。进一步放开和搞活住房二级市场，全面清理影响已购公房和经济适用住房上市交易的不合理限制，合理调整上市交易的收益分配办法。积极引导商品房开发进一步向普通商品住宅建设倾斜，完善配套设施。改进住宅供应，完善住宅功能，提高住宅质量。落实住房分配货币化政策。要加强检查督促，坚决制止住房实物分配或变相实物分配。严格执行国务院和地方政府的有关政策规定，建立住房补贴制度，落实住房补贴发放工作。补贴资金的来源包括，原住房建设资金；财政全额拨款机关事业单位售房收入和直管公房出售收入，按规定提取的公共部位维修资金和房管所转制资金后的资金；住房补贴资金不足的地区，要调整财政支出结构，在预算中安排资金用于住房补贴，支持职工购房。要按照“因企制宜、方式多样、方案自选、民主决策、稳步实施、坚持与建立现代企业制度相结合；兼顾国家、单位、个人三者利益，坚持三者合理负担”的原则，推进企业住房制度的改革。加强住房公积金管理。贯彻落实《住房公积金管理条例》和《国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》精神，切实完成住房公积金机构撤并、调整工作，制定住房公积金行政监督办法。简化手续，方便群众，扩大公积金个贷发放量，加强信贷管理，有效规避贷款风险。

    多渠道保障中低收入居民住房。各级政府解决住房问题的注意力一定要放在中低收入家庭和困难群众的住房上。要根据市场需求，调整供应结构，大力发展面向中低收入家庭的经济适用住房建设。要合理确定经济适用住房的供应对象和建设、供应标准，认真落实土地供应政策和其他优惠政策。进一步完善廉租住房制度。规范发展集资建房和合作建房，困难企业、独立工矿区等单位可在符合城乡规划和本单位发展规划的前提下，利用自用土地组织职工进行集资建房，禁止利用集资合作建房进行变相实物分配和房地产开发。积极扶持危旧住房改造，改善居民居住环境。

    加快推进住宅产业现代化。要完善住宅产业政策。建立住宅建筑体系、部品体系，推动基础技术研究、关键技术创新和系统集成。推广应用节能、节地、节水、节材、治污新技术、新材料，实现住宅建设的可持续发展。进一步发挥住宅产业基地和康居示范工程的辐射带动作用。努力提高住宅产业的工业化、集约化、信息化水平，大力改善住宅质量。

    规范物业管理和社区服务。加快建立业主自治与物业管理企业专业化管理相结合的物业管理新体制。认真贯彻国务院即将颁发的《物业管理条例》，推行“分等定级、质价相符”的物业管理服务收费指导标准，规范物业管理收费。大力推行物业管理项目的招投标，要加大旧住宅小区整治、改造力度，扩大物业管理的覆盖面。

    （三）推进基础设施建设，改善城市环境，提高发展质量

    积极稳妥地加快市政公用事业市场化进程。市政公用事业关系群众利益和经济发展的基础。要打破垄断，进一步开放市政公用市场，推行委托管理、特许经营，形成竞争。要建立健全供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理企业的成本监督制约机制，使产品和服务的价格具备补偿生产成本、偿还建设贷款能力，吸引社会资本投入建设和经营。加快市政公用企事业单位改革。市政公用事业单位逐步由企业化管理向企业过渡。国有独资的市政公用企业，要进行规范化的公司制改造，形成合理的股权结构和科学、效能的经营管理体制，真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体和市场主体。

    积极推进垃圾、污水产业化进程。要贯彻落实国务院同意的建设部和国家计委等部门颁发的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》。全面推行污水和垃圾处理收费制度，建立符合市场经济规律的价格形成机制，培育污水和垃圾处理产业。新建垃圾处理设施、必须严格执行国家和有关部门颁布的技术标准，防止对环境二次污染。2003年底前，要对己建垃圾处理设施进行普查和评估，凡达不到无害化水平的必须限期改造。

    继续贯彻《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》，贯彻落实国务院同意的建设部和国家计委等部门颁发的《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》，深化供水价格改革，促进城市节约用水，加强供水水质管理，降低管网漏失率，确保供水安全。完善污水和垃圾处理设施布局，提高运行效率。各级财政性建设资金要首先安排现有污水处理设施管网建设。

    加强小城镇建设。要有重点地制定完善支持发展小城镇的政策措施，严格执行规划建设标准，积极支持与小城镇发展密切相关的区域基础设施建设。加快供水、污水处理和收集设施、垃圾处理设施的建设，保护生态环境，提高公共服务水平。要适应农业人口向小城镇转移的需要，按照统一规划、合理布局、配套建设的方针，加快小城镇适用住房的建设。建设部和各地建设部门都要选择几个小城镇作为示范，降低小城镇发展成本，讲究发展质量和效益，研究农村富余劳动力就业，引导合理流动，促进周围地区农村经济发展。加强对村庄集镇建设的指导，重点解决村镇建设布局混乱、公共设施不配套、卫生状况差以及农民建房质量存在安全隐患等问题。

    深入推进环境综合整治。创建良好的人居环境。要从改善城市环境、提高运行效率入手，进一步加大环境综合整治力度，大力治脏、治乱、治差，坚决清理拆除违法违章建筑。严肃查处挤压各类管道、挤占道路的行为。充分发挥现有设施能力，解决设施失修失养问题，近期要重点完善设施配套建设，弥补设施能力不足，保证设施安全运行。坚持公共交通优先的发展原则。解决大城市交通问题，重点要方便群众换乘衔接，优化线网，科学合理制订公共交通规划。推广应用先进的公共交通管理技术，提高运行效率，降低运行成本。有条件的特大城市要发展轨道交通。要保证公交场站等设施建设用地。

    大力提倡使用清洁能源。以“西气东输”工程建设为契机，做好指导沿线城市利用天然气工作。积极发展城市燃气和集中供热，推行煤的清洁燃烧，降低能源消耗，提高利用效率，改善大气质量。

    深入贯彻落实《国务院关于加强城市绿化建设的通知》精神。尚未编制《城市绿地系统规划》的城市要限期完成。各地要按照《城市绿线管理办法》，抓紧落实实施城市绿线管制制度的具体措施。要建立城市绿化目标责任制，落实措施和责任人。继续做好园林城市创建工作，建设部将对已命名的国家园林城市进行复审，对现有情况已不符合园林城市标准的城市予以摘牌。

    （四）深入整顿规范建设市场，加强宏观调控

    全面整顿规范房地产市场秩序。房地产市场秩序整顿和规范是国务院确定的今年重点工作。主要查处房地产开发建设和交易活动各个环节的违法违规行为。积极会同有关部门认真贯彻《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》，研究制定防范房地产抵押贷款风险的措施，形成有效的协作机制。严格控制自有资金不足、行为不规范的房地产开发企业新开项目。强化房地产开发项目资本金制度和项目手册制度，实行对房地产开发建设全过程的监控。对资本金达不到规定标准、违反合同约定拖欠工程款的房地产开发企业，有关部门不得审批或同意其新开工项目。切实加强土地供应的规划管理，严格执行建设部《关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》，加大监管力度，严肃查处假借各种名义变相搞房地产开发，以及房地产开发企业与农村集体经济组织私下协议圈占土地等违法违规行为。

    切实防止房地产市场过热。要加强市场形势分析，加快建立房地产预警体系和信息披露制度，引导房地产开发企业理性投资、住房消费者理性消费，切实防止出现过热。加强房地产项目的审批管理，防止“半拉子”工程。加大空置商品房的处置力度，严格控制新建高级公寓、别墅、高档娱乐设施等项目。

    深入整顿和规范建筑市场秩序。坚持标本兼治，重在治本。要专项治理与综合整治相结合。规范市场各方主体的行为，要把规范房地产开发企业和政府投资工程业主作为重点。对于不执行法定建设程序和在招投标中弄虚作假等违法行为，要在依法追究违法当事人责任的同时，还要依法追究政府主管部门的责任。要采取有效措施加强对勘察、设计、施工企业行为的监管，严禁转包、违法分包和挂靠等不正当经营行为。推行工程量清单计价办法，加强对工程建设各方主体计价行为的监督。要高度重视解决拖欠工程款和农民工工资问题，凡是资金不落实的项目，建设行政主管部门一律不予发放施工许可证；已完工程项目未按合同约定支付工程款的，不准新开工项目。要在推行施工投标担保、履约担保的同时，推行业主工程款支付担保。要鼓励企业运用法律手段解决拖欠问题，维护企业、尤其是农民工的合法权益，维护社会稳定。

    各地要严格执行《招标投标法》，进一步打破地区封锁、行业封锁，开放建筑市场。各级建设行政主管部门要按照《国务院办公厅关于进一步整顿和规范建筑市场秩序的通知》规定，会同交通、水利、铁道、信息产业、民航等部门，加强市场执法检查，建立企业信用档案。对于发生工程质量安全事故或在建设活动中有违法违规行为的责任单位和责任人，要依法严肃处理。要贯彻建设部、对外贸易经济合作部《关于对外承包工程质量安全问题处理的有关规定》，加强对外承包工程的管理。中国企业在国外承包工程应当具有相应的资质，并将其在境外的质量安全行为作为其资质管理的重要内容。

    推进建筑企业和勘察设计单位改革。进一步研究完善中央施工企业改革方案，争取尽快颁布指导意见。积极推行工程总承包和项目管理制，继续优化建筑企业组织结构。深化勘察设计单位改革，抓好专业设计事务所的试点工作，改革现行的企业资质与个人执业资格双重管理的做法，逐步向以个人执业资格管理为主的方式过渡。

    加快政府投资工程建设组织实施方式改革。落实政府投资工程的具体责任主体，实现项目建管分离、建用分离的社会化、市场化运作，逐步建立权责明确、制约有效、科学规范和专业化管理、社会化运作的建设管理体制及运行机制。对于公益性（非经营性）的政府投资工程，可以按照《政府采购法》的有关规定，设立集中机构，或委托专业化的项目管理公司，代表政府统一组织建设项目的实施；对于经营性的关系公众利益的工程，应当实行市场化和专业化运作，推行项目法人责任制。

    加强对工程质量安全生产的监督与管理。要加强基础工作，建立企业质量、安全综合评价体系。进一步改革和完善政府对工程质量安全的监督管理方式，规范监督行为。政府监督的重点是涉及工程结构、使用安全等实体工程质量以及工程建设各方主体的质量、安全行为。要按照政企、政事分开的原则，将附设在质量安全监督机构内的工程质量安全技术检测机构剥离出来，使其成为依法独立承担法律责任的专业化的中介服务组织。强化市场观念，积极推进工程保险和建筑施工意外伤害保险制度。各地要研究制定加强小城镇建设工程和农民住房质量安全监督的措施。尽快改变改建工程、拆除工程的安全生产管理薄弱的状况。

    （五）进一步转变政府职能，提高行政管理效率

    加快立法进度。建立健全建设法规系统框架。要把社会经济发展中亟需解决的问题，以及改革中遇到难点问题，作为法律法规制度研究的重要对象。要在保证立法质量的前提下加快立法进度。要抓紧完成《城乡规划法》、《建设工程安全生产管理条例》、《风景名胜区管理条例》、《历史文化名城和历史文化街区、村镇管理条例》以及《城市绿化管理条例》等一批法律法规的修改、起草、上报和协调颁发。要进一步增强立法的公开性，凡是涉及人民群众利益、涉及企业经营活动管理的法规，均应当在起草过程中公开征求意见。法律和行政法规不仅要规范管理相对人的行为，还应强调规范行政行为，明确行政责任、行政管理程序和办理时限。

    深入推进行政管理体制改革。继续推进政府机构改革。按照“市场监管、宏观调控、公共服务、社会管理”的要求，要形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，坚定地推进行政执法责任制。实行相对集中行政处罚权是推进政治体制改革的内在要求，是深化行政体制改革的重要内容。各地建设行政主管部门要从大局出发，认真贯彻国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，做好这项涉及人民群众切身利益的工作。要界定相对集中行政处罚权的范围。依照国务院规定，实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域。相对集中行政处罚权工作涉及地方建设行政主管部门的行政处罚职权调整，不是行政管理职责调整，各地要按照当地政府的部署，科学合理地提出关于相对集中的具体处罚事项的建议。各级建设行政主管部门应当按照法律法规的规定履行行政管理职责，与实施集中行使行政处罚权的行政机关经常沟通工作，促进决策、执行、监督职能相协调，完善协调配合机制。

    推进行政审批制度改革工作的深入开展。要认真贯彻执行国务院关于行政审批制度改革工作的部署。要摒弃倚重行政审批管理经济社会事务的陈旧观念，行政管理决不是简单的行政审批，要加强涉及公共利益活动的过程和结果监管。各地不得保留或变相保留已明令取消的行政审批项目。对取消的项目，要及时清理和修订相应的法规或规范性文件。要抓紧抓好已取消的行政审批项目的后续监管。对部分行政审批项目取消后，可能造成市场管理漏洞的，要早研究制定适当的替代措施，避免可能出现的管理真空。要按照“谁审批、谁负责”的原则，对保留的行政审批项目建立健全外部监督和内部制约机制，落实审批责任追究制。对保留的过渡性行政审批项目，抓紧研究改革的思路和实施方案。

    发挥建设社团和中介组织的作用。各类建设社团组织要以诚信守法、自律、自立、自强为重点，加强自身建设。社团发展是社会主义市场经济的必有内涵，要通过倡导订立行业公约、企业自律规则和开展企业文化建设等多种形式，努力营造诚实守法、讲信修睦的市场公平竞争氛围。同时，要适应经济全球化和加入世界贸易组织的新形势，积极引导并促进企业尽快熟悉和掌握WTO规则及各种国际惯例，在实施“走出去”战略中切实发挥规避风险、维护自身权益的作用。积极进行建设社团改革试点，克服社团行政化倾向，推动社团规范化发展，承担应有的工作。

    （六）推进科技进步，加快信息化步伐

    加快建设领域科技进步。注重依靠技术创新、科技进步和提高劳动者素质，发挥科学技术作为第一生产力的重要作用。加强建筑节能、污水及垃圾资源化、绿色生态建筑技术试点示范和成熟技术推广应用和国际科技合作。围绕全面建设小康社会、走中国特色城镇化道路，加强战略性、前瞻性软科学研究，特别要注意小城镇发展的有关研究。

    全面推进建设领域信息化。推进信息化是当今社会的必然要求。科技咨询型企业要率先实现信息化，要依靠技术进步和信息化，促进技术改造和升级，走出一条适合国情的发展道路。要全面实施建设领域政务信息化，重点要放在政府对资源和环境监管上，建立高效的信息反馈和动态调适机制，以及企业诚信制度。加快相关部门局域网络的互联互通，打破内部管理的分割，引导企业信息化工作稳步开展。建立和健全电子政务，推动政务公开，接受公众监督。

    完善技术标准体系。树立宏观管理、市场经济和动态发展的观念，建立和完善工程建设标准体系。运用市场经济的原则，公众参与标准编制和修订，为市场服务、为科技进步服务。尽快形成政府宏观管理、专家技术把关、层次清楚、运转灵活、快速高效的标准编制、修订和监督管理体制。以推行工程量清单计价为重点，改进工程造价管理机制。

    四、围绕主题，与时俱进，保障全年工作任务顺利完成(略)

    建设部网站 2003年02月08日