台湾大学教授 张麟徵

    在霸权主义、片面主义的撑腰下，布什上台后的外交作为强热而张狂，一副“只要我喜欢，有什么不可以”的态度的，令国际社会瞠目结舌。不过外交不比内政，如果在内政上都不能恣意而为的话，在外交上制约因素就更多了，所以这个政策能走多远，实不无疑问。美国目前已经调整了中东、巴尔干、朝鲜的若干作法，它的中国政策会不会也要做些修改呢？

    一、布什对华政策引起争论

    布什政府上台之初，对中国态度十分不友好，不仅放言两国间之关系已经由战略伙伴转为战略竞争，而且在具体的政策上采取许多不友好的措施，诸如坚持部署导弹防御系统，出售台湾60亿美元以上的武器（包括8艘攻击性的潜水艇），允许陈水扁两度过境美国并给予高规格的接待，允许达赖访美并由布什接见，撞机事件后全面切断美中两国军事交流等。但是这样蓄意挑衅的政策能走多远呢？

     中美两国在贸易上互为市场，彼此需要。在维持区域安全上，也有共同利益。但不容讳言的，中美两国在历史背景、思想制度、文化习俗、价值观念上有相当大的差距，因此衍生许多冲突。也因此，若想维持这样一个既合作又抗争的矛盾关系，双方都要能顾全大局，并具有细腻的外交操作手腕。

    其实对美国而言，中美两国关系的本质，本来就是既合作又斗争，即使在克林顿时代，将中美关系定位在战略伙伴之时，双边关系也存在着强烈的冲突，否则为什么有美日安保条约新防卫指针的出现？美国为什么要考虑部署TMD、NMD呢？但这种战略上对抗，经贸上合作的矛盾关系之所以还能运转自如，是因为克林顿经过教训后，琢磨到其中奥妙，不将这种矛盾点破，反而强调对中国全面交往的政策。他费心经营，给对方许多外交颜面，中国也乐意装傻，所以纵有摩擦，还不至于怒目相向。布什上台后，把所有的面纱都掀去，这几个月来对中国的刻意矮化、冷淡、刺激、如派鲍威尔到欧洲各国，派阿米塔吉到日本、印度等国解说美国部署NMD的原由，但派到中国去的却是三四流层级的，国务院亚太事务助理国务卿凯利，而且只是去知会，并非解说；布什上台之后，就与各国元首或政府首长通了热线电话，但独漏江泽民；布什故意挑动中国那条最敏感的神经，公然对媒体放言，美国将竭尽所能，帮助台湾防御他自己。这种“生意要做，巴掌要打”的粗鲁态度，显非外交之道。

    中美关系上矛盾重重，但其中最大的却是台湾问题。中国一再强调台湾问题是中美关系上最大的障碍，是一语道出了两国关系的症结。基辛格在他的新书《美国需要外交政策吗？》中也指出，真正会引起美国和中国冲突的，不是共产主义，而是民族主义；导火线的问题，不是中国发民全球霸权，而是台湾。

    美国几位前任总统，处理台湾问题都谨小慎微，就是知道台湾问题的严重性。所以对布什上台后对台湾一系列的谈话与措施，直挑中国最不能忍受的禁忌，美国国会、智库、学界许多人都以为不妥。就布什“将竭尽所能协防台湾”的谈话而言，参院新的外交委员会主席，即民主党资深议员拜登，就非常不以为然，觉得维持“战略模糊”要比“战略清晰”对美国更有利。学界人士中，如黎安友、陆伯彬等人以为，美国明显偏向台湾的作法，可能升高北京的危机感，诱使其采取躁进行动，并坦率指出，布什政府是美中台三边关系上的麻烦因素。唐耐心也批评布什的谈话冒进，可能衍生重大后果；智库卡都的研究报告也认为布什对台湾的保证过了头，超出台湾关系法的规定，防御台湾并非美国生死攸关的重大利益，却涉及中国的重大利益，布什防御台湾的谈话已使美国陷入极度危险之境；兰德公司的苏亭格更认为此一谈话既无助两岸关系的解决，又会促使中国有所反应。对于布什政府高规格处理陈水扁过境一事，布鲁金斯外交研究所的拉迪·卡内基国际和平基金会的裴敏欣都认为此举让中国颜面大失，将会有所报复。总之，美国的专家智库与民间团体都以为，布什政府有必要改变这种对中国不假词色的政策。

    不仅美国国内各界对布什政府的中国政策不以为然，国际上也多持疑问立场。身处亚洲的国家，无论是东北亚的日韩，或东南亚的所有国家，都对布什的中国政策感到十分焦虑。对这些国家而言，中美两国在亚洲都有经济与军事上巨大的影响力，他们不敢得罪任何一方，更不希望在中美的角色中被迫选边站，譬如说，在撞机事件上他们就都不敢表态，三缄其口。他们希望中美之间能维持和谐的关系。

    二、 中国的因应态度

    早在布什当选之前，中国就对他的华政策十分忧虑，当选后，首先派了三位前任驻美大使去摸底，情况还未完全弄清，发生了撞机事件，使双方关系雪上加霜。眼看美国对华政策整个变了调，中国究竟要如何因应？

    从北京的角度来看，当前最要紧的是发展问题，这个方向抓对了，做出成绩来，无论是内政的稳定，国际地位的提升，两岸僵局的化解，北京都立于不败之地，所以北京非常希望维持一个稳定的外在环境。美国新政府对北京的种种不利、不友好措施，虽然使中国极为恼怒，但为顾全大局，也只得隐忍。撞机事件之后，中美冲突升高，但中国仍认为不会影响两国的基本关系，所以在事件发生之后，高层才会照预定行程出访。

    据说，就如何因应布什新的中国政策，5月初，在中共中央政治局的扩大会议中，经过热烈讨论，结论仍然是继续维持“和平与发展”这一对外关系的政策主轴；继续努力排除中美关系障碍，发展两国间建设性合作关系；并将此一决定告知布什政府。中国此一态度，加上美国国内对布什政策的反对与压力，导致后者因此也陆续采取了一些友好的措施，如延长对中国的正常贸易关系，就中国入世案达成全面共识，在北京申奥上采取中立，以缓和双边关系。

    其实，中国面对布什对台湾、西藏与导弹防御系统一连串的挑衅作法，以及撞机事件中美方的无理态度，也不是没有情绪，据美国有线电视新闻网5月下旬的报道，江泽民在5月初内部会议中，曾严词抨击布什的作法是：“逻辑不通，毫无章法，极不明智”。事实上，江泽民在同一时间曾批示，为反击而希什鹰派反华政策，应采取三项措施，第一，中国必须减少对美国市场和美国投资的依赖；第二，加速高科技发展，特别是军事装备的现代化；第三，应巩固与周边国家，如俄罗斯、日本、越南、巴基斯坦等国的外交关系。6月中旬，中国大陆与俄罗斯及中亚四国成立上海合作组织，这是中国在废止中苏友好合作条约，第一次参与区域合作组织。7月中旬江泽民与普京签署睦邻友好合作条约，其稳定此一区域国际关系，加强合作，反制美国的倾向是很清楚的。

    虽然有这些情绪，但在如何直接对应美国挑衅上，江泽民是十分谨慎，指示要低调回应，不能轻举妄动。要让布什把更多的牌摊在桌上，冷静评估之后，再做因应。换言之，就是采取“韬光养晦，有所作为”的策略。

    既然决定委曲求全，中国遂派外交部部长助理周文重于6月中下旬访美，致力修好。周文重在此行中，与美国副国务卿阿米塔吉达成恢复正常关系，以及双方高层重行接触的协议。所以才有其后唐家璇与鲍威尔，布什与江泽民的热线通话。江泽民在7月初接受俄罗斯媒体访问时，坦言中美关系中经历了一段艰困时期，此一状况对双方都不好。不过双方最近的接触产生了正面的变化，使他对双方关系的未来感到乐观。证诸于两艘美国军舰最近被允许访问香港，双方关系应该已经有某种程度的改善。

    就中国大陆而言，在中美关系上，除非触及台湾问题，必须严正以对，在其他的问题上多尽量寻求折衷两全之道。中国大陆要争取时间，致力建设发展，所以不只是在对美国外交上，在对日本、印度、东南亚的国家都有许多妥协，除非是遭到无可回避的挑衅，这个政策在可预见的将来，大约不会调整。

    三、政策调整的迹象

    经过撞机事件、对台军售、陈水扁过境、达赖访美的冲击，跌入谷底的中美关系，在今年6月以后趋于缓和。布什十分依重的白宫国家安全顾问赖斯，针对变动中的美中关系，在6月初表示，美国不会自寻威胁，因此正努力与中国大陆建立“建设性关系”，使美国得以继续支持中国大陆正在进行中的重大转型，并有益于亚太区域和平与安全；美国支持给予中国大陆正常贸易关系，及加入世界贸易组织。在两岸关系上，赖斯说，美国不相信两岸现状可以由任何一方单独改变，更不能以武力改变。在APEC高峰会议的参与上，赖斯与美国国务院发言人包润石都一致认为，希望台湾仍循往例，派遣资深经贸官员出席上海APEC会议。

    经过这样的表态，几天后，中国媒体报道，美国国务卿鲍威尔将在7月底访问大陆，就双边关系与布什出席APEC会议、访问大陆一事交换意见，新加坡总理吴作栋在6月中旬访问美国后转述，布什希望和中国大陆维持良好关系，支持一个中国原则，台湾不能独立。紧接着，美国政府不顾国会议员的反对，决定在北京申办奥运一事上采取中立立场。6月下旬唐家璇与鲍威尔通了电话。7月初，在迫降的美国侦察机经解体运回美国后，布什也主动的和江泽民通了热线电话。

    7月下旬鲍威尔的大陆行，以及布什10月出席上海APEC会议并访问北京，将是观察中美关系的指标。从经济面来看，大陆是目前全球经济不景气中，一枝独秀的地区，美国应该重视此一事实；加以北京申办奥运成功，大陆商机又多了一个利基，务实的美国人，很难允许他们的政府搞砸他们的商机。从国际政治看来，布什政府的中国政策在亚洲没有国家呼应，甚至连日本首相小泉都为了怕得罪中国，在访美时，对导弹防御体系支吾以对，使政策难以为继。

    布什团队中保守的三C份子，由于狂热的反共、反中、反克林顿取向，很想把行之有年的中国政策整个予以颠覆，无奈有国内国际的因素制约，想要跳脱美国长久以来的中国政策框架并不容易。虽然如此，但要他们回到原来的轨道显然也是奢望。在未来这段时间里美国的中国政策在蓝队与红队之间，在保守的共和党与较自由的民主党之间，在军火工业、军火商与其他的企业商人间，政策辨论的拉锯战会热烈展开。海峡两岸也会在华府进行各式各样的穿梭游说。

     在尘埃尚未落定前，政策混淆是必然的。例如白宫国安会亚太事务资深主任白特森，在6月21日的一场演讲中，虽然表示希望布什10月的中国行能增加彼此了解，并与中国发展出“彼此信任的关系”；但另方面他又说，陈水扁在开放两岸对话上遵循了一条“正确的路”，即“两岸对话不应预设任何前提”，他认同此一说法。美国官员正式呼应陈水扁，拒绝以“一个中国原则”为开放两岸对话之前提，不仅有违美国不介入两岸对话的立场，似乎也有违美国的“一个中国政策”。此一态度引起媒体高度关切，所以事后国务院在被问到上述问题时，特别澄清美国领导阶层无意改变现行中国政策。

    什么是现行中国政策？就是在双边关系上，美国不视中国为伙伴或敌人，而为竞争者及潜在的区域对手，因此美国要预做各种外交军事部署，其中NMD名为对付“流氓国家”，实际直指中国；而加强与日本、韩国、台湾、菲律宾、乃至印度的关系，就是要围堵中国。但美国也承认，中美双方为贸易伙伴，在部分地区，如朝鲜半岛有利益交集。在与两岸的三边关系上，美国表示仍然遵循台湾关系法、三个公报基础上的一个中国政策，不支持台湾独立，不做两岸间的调人，反对使用武力，支持两岸对话，和平解决问题等。这种立场与前任并无差异，所不同的是，美国对台海可能发生战争时的态度，由“战略模糊”转向“战略清晰”，对台湾的态度更为友好。

    四、美国政策的未来走向

    截止目前看来，布什虽然在对中国大陆的态度上做了一些调整，故意依然甚高。布什现阶段对中国大陆的政策基调是围堵高于交往：围堵，在抑制其势力扩充；交往，在从中牟利，并促使其和平演化。但是如果围堵的作法依然粗糙，则此一政策能否持续成功，就要看各种因素能否配合。

    这些因素中首要看到中国的民意与实力，是否支持布什此一政策。就民意而言，美国外交关系协会与丕优（Pew）研究中心6月所做的民意调查显示，在被问及“与中国维持良好关系”及“促进中国民主”何者为重时，59%的受访者选择前者，32%选择后者；在“一旦中国对台动武，美国应承认保卫台湾，还是不应承诺”的问题中，64%的受访者反对做此承诺，只有26%的民众支持。民意走向已经很清楚。至于实力，就导弹防卫系统是否能顺利研发部署而言，不仅外界反对与不看好，即使美国军事专家都有很深的疑虑，他们甚至说，发展NMD比原子弹还难，因为技术与政治外交整合几乎是不可能的任务。民意对导弹防御体系的昂贵花费，以及其在美国国防预算中所占的巨大百分比，也十分反对。就经济而言，美国经济能否快速复苏，各方都在观察，乐观的估计会在今年第四季触底反弹，但事实是否如此，还有待证明，在此情况下，美国在面对中美关系时，能否不考虑中国这一巨大经济体在全球经济发展中所扮演的角色，能否忽视亚洲国有在经济上对中国的期望？

    其次要看国际社会对布什政策的压力是否足够，能否有效牵制。以导弹防御体系来说，美国宣布在阿拉斯加建立两座导弹发射测试站，一旦研发成功要部署时，则这两座测试场就可改为指挥中心。此一决策显示美国不仅部署NMD的心意已决，而且完全不把导弹条约放在眼里。国际社会，特别是俄罗斯与中国要如何反制，就叫人好奇。俄罗斯说，如果美国片面废弃反导弹条约，俄罗斯将把三十年来各项有关武器管制的条约视同作废，并研制新一代多弹头核武。中国也持同样态度。同时两国在新近签订的睦邻友好条约中，除强调战略协作伙伴关系外，特别声明反对修改或破坏反弹导弹条约。中俄两国的态度究竟对美国会产生何种效用，有待观察。美国为减轻压力，正对俄罗斯下功夫，希望各个击破。客观来看，中俄虽然都反对NMD，但俄国目前资金技术两缺，中国虽然资金不虑匮乏，但有排挤效用，也不愿把有限的资源用在无益国计民生的军备竞赛上，因此，只能谈谈以花费较小的不对称战略来反制。如果反制的力道不够，或立场不坚定，美国根本不会重视。欧洲国家方面，态度也极为保留，连一向在国际事务上对美国亦步亦趋的英国人民都反对。亚洲国家中的日本与韩国对此事也很谨慎，加以日韩两国的经济情况目前都不好，反美情绪更是高涨，这两国如果考虑他们与中国唇齿相依，不能与其为敌，无论在NMD，或其他对中国政策上， 不随美国的态度起舞，多少都会对美国的中国政策产生一点煞车作用。

    最后要看中国大陆是否有外文策略加以化解，或有实力反制。就中国大陆来讲，有两张招牌好打，其一是柔性外交，其一是经济，这其实可能也正是中国目前的策略。在柔性外交上，就是对美国不友好的外交攻势，尽量保持低调，不正面挫其锋。面对美国的“中国威胁论”，对中国的围堵，虽然外交上需要的表态还是要表态，但是要淡化本身的军事实力与企图，深化中国可以提供的机会。为了让对方寄希望于未来，要突出合作有“演进”的机会，对抗只有“退却”的功能。对美国各界要广接善缘，红队要争取，蓝取更要沟通。如能在人权等美国关心的问题上，做适度的调整，相信百炼钢不敌绕指柔。就经济牌来看，虽然在美国经济衰退的影响下，中国大陆的经济也不能自外于外界，但中国国家统计局副局长邱晓华表示，以1至4月大陆外贸（含进出口）增长率来看，去年同期成长26.2%，今年同期向下修正，只成长15.4%。今年上半年大陆整体经济的增长率，估计在8%左右，与世界其他国家比较起来，成绩相当亮丽。下半年的情况估计会更好一点。在举世经济衰退之中，中国经济所以能一枝独秀，得力于他本身的市场规模，以及内需导向，对外贸的依赖不像其他国家那么高。申奥成功之后，场馆建设与吸引观光的需要，会使中国本身投入更多的资金，外资在商机吸引下也会源源而来，对其经济发展更如虎添翼。对许多周边国家来说，中国已经取代美国，扮演经济火车头的角色，他们会赞成美国目前对中国的政策吗？

    台湾牌是美国牵制中国最有效的筹码，美国决不会放弃。但台湾牌要发挥其力量有两个条件，其一，要美国会玩，其二要台湾有做为牌的份量。就前者而言，台湾牌要玩得恰到好处，能发挥牵制力量，又不会激怒对手，遭致反扑，需要几分火候。布什上台玩的这几手，美国有识之士既然都叫险，所以应该会有一些的调整，就后者而言，台湾今天内部问题丛生，当陈水扁奢言自己是下棋（打牌）的人时，其实台湾作为一个有效的牌或棋子的地位已经逐渐腐蚀。过去一年多台湾政治形同空转，陈水扁将“宪法”、朝野政党、人民玩弄于股肱之间，其结果不仅是政治上的朝野对峙，互信荡然；经济上更是江河日下，一片哀鸿。人民从意识型态的麻药中苏醒，突然对台湾信心具失，在短短两三个月内，只见在台湾一向只有拔之而后快，从来没有人浇水施肥的“一国两制”，突然“一眠大一寸”，接受度由4月份的16.1%，直窜到7月中的47.5%，照这个趋势发展下去，台湾还会是美国有用的牌吗？

    布什的中国政策究竟会如何演变？美国前助理国防部长奈伊说了几句颇有意思的话。奈伊7月初访问台湾时分析说，典型的美国政治是，上台时尽量表现与前任政府不同，但执政越久，越走回中间路线，从布什的韩鲜政策转变就可见端倪。奈伊的说法由历史看来不是没有道理，这样的转折曾出现在里根身上，也曾出现在克林顿身上。从历史来看，中美两国关系不论如演变，主轴都是在起伏中向前推进，大好不易，大坏也难。在这个经济挂帅的新世纪，在这个核战毁灭已承受与想像的时代，前景大约也不脱这个基调。

    中国网2001年8月10日