从理论上讲，社会保障制度改革，应当先于其它改革或至少同步进行，但我国的社会保障制度改革实际上是相对滞后，所以无力承担改革风险。特别是国有企业，社会负担太重，承担了相当一部分应由社会承担的职能，背上了沉重的包袱，无法提高效益、参与市场竞争，所以，没有配套改革特别是社会保障体系的建立，国有企业改革是无法顺利进行的。所以，我国的社会保障制度改革是随着国有企业改革的深入而逐渐提上议事日程的。

    1992年，江泽民在十四大报告中明确提出，要积极建立待业、养老、医疗等社会保障制度。此后，我们加大了社会保障制度改革的力度，在这个问题上进行了许多新的探索。

    1993年党的十四届三中全会提出，要建立多层次的社会保障体系，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。社会保障的水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应，重点是完善企业养老和失业保险，强化社会服务功能，以减轻企业负担，促进企业组织结构调整，提高企业经济效益和竞争能力。1994年9月，在党的十四届四中全会上，江泽民提出，深化企业改革要抓好三个关键点，其中一个关键点就是逐步建立社会保障体系。

    为加快建立社会保障体系的步伐，国家先后出台了一系列政策。具体做法是：

    第一，完善失业保险机制，提高失业保险金支付能力。1999年初，我国颁布《失业保险条例》，将城镇各类企业和事业单位职工依法纳入失业保险覆盖范围，将失业保险金征收比例由过去占职工工资1％提高到3％，进一步扩大失业保险的覆盖范围，增强了失业保险基金的支付能力。

    第二，在养老保险方面，按照社会统筹和个人账户相结合的原则，统一了全国养老保险制度。1995 年3月，国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出了企业职工养老保险制度改革的目标、原则，并作出了一些具体规定。1997年7月，国务院发出《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，要求确保离退休人员基本养老金和失业人员失业救济金的发放。根据这些政策规定，对于下岗职工无论以何种方式实现再就业或不再就业，过去的连续工龄和养老保险缴费年限与以后的缴费年限合并计算，达到法定退休年龄时，按规定享受相应的养老保险待遇。

    第三，建立城市居民最低生活保障制度。1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求 1999年底前在全国所有城市和县人民政府所在地的镇建立城市居民最低生活保障制度。 这样，从1999年10月1日起，我国正式开始实施《城市居民最低生活保障条例》，它规定：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。”同时，要使社会保险制度、下岗职工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度相互衔接、相互补充，不断完善社会保障体系。这样，我们就有了大体覆盖城市居民的制度化扶贫措施。

    在国民经济发展的现阶段，深化国有企业改革，最突出、难度最大的工作是把企业在兼并破产、下岗分流、减员增效过程中分离出来的人员安置好。在社会保障体系尚不健全，社会保障水平有限的情况下，再就业成为人们普遍关注的问题。1995年，国务院办公厅转发劳动部《关于实施再就业工程的报告》，提出在全国实施再就业工程。此后，实施再就业工程也成为我国社会保障制度建设的一个重要内容，再就业工程也在全国迅速展开。

    1997年国务院10号文件把实施再就业工程同经济结构调整和深化国有企业改革密切联系起来。特别是党的十五大从政治高度确立了再就业工程的地位。这使再就业工程从过去简单意义上的促进下岗和失业职工再就业，变为推进经济改革和发展的一项根本性措施。1998年，党中央进一步把解决国有企业下岗职工的问题作为工作重点，6月，中共中央、国务院召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，并发出《中共中央国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，通知指出：“妥善解决国有企业下岗职工基本生活保障和再就业问题，不仅是一个重大的经济问题，也是重大的政治问题；不仅是现实的紧迫问题，也是关系长远的战略问题。做好这项工作，既是社会主义制度的本质要求，也是党和政府应尽的责任。它关系着国有企业改革的成败，关系着社会稳定和社会主义政权的巩固。因此，必须从改革、发展、稳定的全局着眼，增强紧迫感和责任感，采取一切必要的措施，切实把这件事情办好，为实现党的十五大提出的跨世纪宏伟蓝图创造良好的社会环境。”《通知》还提出争取用五年左右的时间，初步建立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障体系和就业机制。这样，再就业工程的实施就进入了一个新的阶段。这对于推进改革和解决城镇贫困问题都具有重要的战略意义。

    1999年党的十五届四中全会通过的《决定》，把做好减员增效、再就业和社会保障工作作为一个专题进行了阐述，分三个层次勾画了我国在现有条件下建立社会保障体系的基本框架：一是进一步完善国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度，搞好这三条保障线的相互衔接，把保障下岗职工和失业人员基本生活的政策措施落到实处。二是采取有效的政策措施，广开就业门路，增加就业岗位，大力做好再就业工作。三是依法扩大养老、失业、医疗等社会保险的覆盖范围，强化保险费的征缴；采取多种措施，包括变现部分国有资产、合理调整财政支出结构等，开拓社会保障新的筹资渠道，充实社会保障基金；严格管理各项社会保障基金，逐步推进社会保障的社会化管理。

    在上述探索的基础上，党的十五届五中全会通过的关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的《建议》和“十五”计划《纲要》进一步提出，“十五”期间，社会保障制度的建立要取得突破性进展，基本建立起适应发展、改革和稳定需要的，并尽量覆盖全社会的保障网或“安全网”，基本目标是：“要加快形成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。”

    当然，建立起功能健全、社会化程度高、有充分资金保证的社会保障体系是一项长期性的任务，由于受生产力发展水平的制约，社会保障制度改革只能分阶段、有重点地逐步推进，不可能一蹴而就，也不能急于求成。

    （作者为中共中央党校副教授 博士）

    中国网 2002年8月13日