一、现行“排污收费制度”的弊端

    我国目前对污水、废渣、废气、噪音、放射等污染环境行为实行征收排污费制度，从20多年实践看，其虽然取得了一定成绩，但缺陷也日益明显:

    第一，企业交了排污费就变相取得了污染权。这些排污的企业只要其排污的量或浓度未超过排放标准，就既不用承担受处罚的法律责任，也不用承担治理本企业对环境污染的责任。

    第二，征收的客体面窄。尽管我国已有多种污染行为列入收费行列，但还有相当多如恶臭物质、部分工业废弃物、汽车废气、生活垃圾、生活污水、电磁波辐射等污染仍未征收排污费。

    第三，交纳主体的范围过窄。排污费仅限于企业缴纳，而把大量的非企业排污主体排除在缴费之外。

    第四，排污费的用途性质不明确。有些地方收取的排污费按一定比例返还给交费企业用于重点污染源的治理，有的将该笔费用列作收费部门的事业费，只用很少部分用于治理企业外部的整体环境污染；而且，排污费的使用效果如何则没有也无法监督。

    第五，以排污量作计费依据，准确计量比较难，易造成收取者与被收取者之间的矛盾和不公平状况。

    第六，排污费的法律性质不明确，既不是行政罚款或承担民事法律责任的赔款，也不属于将排污与国家对环境污染治理的交换对价。由此导致该种制度的价值属性不明确，影响了其正面的功效。

    第七，在现行我国环境保护法确立的排污收费制度下，有的地方将治理污染的义务和责任置于污染企业一方，政府则似乎免去治理企业外部和整体环境污染的义务和责任。

    二、建立环境污染税制度的必要性

    如果将现行排污收费制度改为环境污染税制度，则不仅可以有效克服上述弊端，而且污染者承担了依法缴纳污染税义务以后，并不取得相对应的排污的权利； 如果其排污超过了法定的标准，依法还应承担一定的罚款、限期改正、禁止继续排污等法律责任。同时，国家在向所有的污染者行使征税权后，有责任用此税款维护、治理好环境污染；污染税收入列入国家财政盘子，并在政府预算中统一安排治理整体环境的支出。

    这样，在环境污染和治理方面的权利与义务、权力与责任非常明确；治理污染和减少污染的长效机制得以有力的保障。

    三、实施环境污染税制度的可能性和相关关系的协调

    从国外的情况来看，大多数经济发达国家都先后对有关污染行为从源头上建立起有关的污染税收；主要有:从源头上对有排放污染物行为如二氧化硫、二氧化碳、氮氧化物、污染水等征税，从源头上对产生固体废物如润滑油、旧轮胎、饮料容器、废旧电池、生活垃圾、粪便、化肥、农药征税等；为防止核污染而征收的税，等等。

    采取环境污染税制度以后，虽然在总量上会增加一些使用农药、化肥和燃油、燃煤等主体的开支和成本，但是此举对减少和限制污染源与污染的量有决定性作用，而且这样又会促进各产业部门和社会采用新的少污染、无污染的替代物，有利于新产业、新行业的形成和发展。

    采取环境污染税制度，有利于明确国家对治理环境污染的义务和责任，有利于公众对治理环境污染工作及其经费收支的监督。

    在实施环境污染税制度以后，各类污染税按现行法律规定应由国家税务机关和部门行使征收权。同时，国家环境保护行政机关和部门负责对环境污染治理及其财政专项拨款的使用和管理，并保留其对各类主体超标排污行为实施行政处罚权。这样，治理环境污染和减少环境污染的长效机制得以从实施的主体上有了保证。

    由于污染税的具体设立涉及诸多环保技术和标准问题，因而在其设置中必须同时发挥税务机关和环保行政机关的作用；具体工作中的决策问题可由国务院或地方各级政府主管首长以联席会议的形式负责。

    实施环境污染税制度应先从易于源头计取的污染行为入手，如从燃煤、燃油、化肥、农药、电池、生活污水、润滑油、生活废弃物等，逐步对较难计取的噪音、光辐射、电磁波辐射、特殊气体等方面污染实施环境污染税。

     四、我国污染税立法的主要内容

    1、关于“纳税人”

    确定我国污染税纳税人的原则是:（1）使用会产生后果的商品、物质以及实施了回产生污染行为的任何企业、单位、家庭、个人；(2)不以“经营性”或“营利性”为确定纳税人的必要条件。

    2、征税对象和应税范围

    污染税的征税对象可按污染的表现形态如排放废气、废水、废物行为、产生噪音行为、产生光辐射污染、产生核发射污染等来确定，由此可将污染税分为大气污染税、水污染税、固体废物税、噪音税、光污染税、核污染税等几大类。为便于征管，有必要通过规定税目表将征税对象具体化，如固体废弃物税就需有税目表将应征税的固体废弃物（包括废轮胎，不可降解一次性饭盒、包装袋及其它容器，废电池，等等）加以明确，且不同的固体废弃物根据治理难易不同(以可循环利用和不可循环利用为标准)确定不同税率。

    3、计税依据和征管方式

    污染税的计税依据和征收方法可视产生不同污染行为或污染物的源头及其情况，选择以下选择一种或多种标准依据确定:(l)可以按有关产品的生产量计取； (2)按商品的销售量计取；（3）按商品的购买或使用量计取；（4）按生产或销售的规模定额计取；（5）按生产或销售的规模自行申报予以确定后计取。这样，能够比较科学地限定环境污染税的纳税人的范围。

     为便于征管，污染税法还可以规定代扣代缴义务人，如对居民个人或家庭征收的水污染税，就可规定由自来水公司在收取自来水费时一同收取。

     考虑到对环境的治理既需要中央统筹安排，又依靠地方资金投入，所以该税可设定为共享税，由中央政府统一立法，国家税务局负责征管，然后再按一定比例在中央和地方政府间进行分配。

    4、税率

    关于税率要考虑的问题有两个:一是采用的税率形式；二是税率的高低。众所周知，税率形式有定额税率、比例税率和累进税率等。应针对不同的污染行为采用不同的税率。如，考虑到水资源的日益宝贵以及水污染是最为严重的污染，累进税率可适用于向企业征收的水污染税，按照污染规模大小不同规定不同档次的税率，排放污水越多适用的税率越高。比例税率在贯彻公平税负，激励治理污染方面有较好的作用，适宜于对废气、固体废物排放的征收。

    税率的高低主要应按照产品或商品生产中投入要素中有害物质含量的多少、有关行为或物质的利用与产生污染之间的联系度等方面来确定；同时还应综合考虑各种污染的现有程度、某种污染拟达到的治理程度、社会承受力等等。

    5、税收优惠

    污染税其实是一种对特定行为的惩罚性税种，所以一般不宜规定减免税优惠，否则就达不到设置该税种的目的，但可以考虑建立退税优惠机制，即对排污水平低于国家标准的按一定比率给予退税的奖励。这样既有利于激励污染者自己加大对污染治理的投入，而且也能补充企业的环保资金。

    五、环境污染税法与相关法律的协调

    在制定环境污染税法时，应注意该法与其他税种法的配合和协调一致，避免互相抵触或背离。因为如果其他税种立法在环境方面实行相反的政策，环境污染税法的实践效果就会大打折扣，其对污染的控制效应也将受影响，所以应取消现有税法中一些不符合环境保护要求的规定，并增加与环境污染税法相配套的内容。例如：现为保护农业而对农膜、农药尤其是剧毒农药等免征增值税的规定就是与环保背道而驰的。除增值税法外，其他还涉及消费税法、企业所得税法、资源税法、农业税法、土地使用税法和土地增值税法的调整。

    中国网 2002年3月3日