农工党：关于应在卫生部建立“国家食品安全管理局”的建议

食品安全是指确保食品消费对人类健康没有直接或潜在的不良影响（WHO）。各国政府度都非常重视对食品安全的监督管理，我国也颁布实施了《中华人民共和国食品卫生法》。针对当今国内外食品安全所出现的新问题，我们认为，为了进一步加强和完善我国的食品安全监督管理体系，应建立隶属于卫生部的国家级“食品安全管理局”。

一、在卫生部建立国家级“食品安全管理局”的必要性与重要性

1 、我国食品安全面临严峻形势，管理必须得到强化

自八十年代初以来，我国食品产品抽样合格率已由当年的60%左右上升至现在的80%以上。但食品安全问题仍然十分严峻，据监测结果显示，我国每年因食物和饮用水引起的肠道传染病占所有传染病发病率的1/4。与此同时，我国的农药、兽药残留及其它化学性食物中毒事件，近年来一直呈上升趋势，而且，其发生率和死亡人数已超过细菌性食物中毒。随着我国市场经济形势日趋活跃，不法商贩为获取利益利用食品搀杂使假致人死伤的案例一度十分猖獗。在1985至1998年的十余年间，各地发生重大制售假酒案近十起，致数十人死亡，造成了恶劣的社会影响和巨大的经济损失。近年来，又不断发现大米等食品中使用液体石蜡、水产食品中使用甲醛、面粉和粉丝中使用吊百块、蔬菜水果中使用催熟剂、用毛发水配制酱油和用霉变大米重新抛光等案例，不法商贩这种把黑手伸向消费者基本食物的恶毒行径，造成了社会更大范围对食品安全的恐慌。近年来，来源于工业三废和生活垃圾的各种污染物，加之滥用食品添加剂、兽药、农药、食品包装材料的现象屡禁不止，已造成我国食品中化学物质的严重污染，这不但造成频频发生的食物中毒，而且由于化学物质的特殊毒性，也给消费者健康带来了巨大的潜在性隐患。

近年来，国外接连发生的二恶英、疯牛病、口蹄疫等食品安全事件，应引起我们的高度重视，因为随着我国食品进口贸易的不断增大，境外的食品安全问题也同样对我国消费者产生巨大威胁。

再则，随着科学技术在食品生产中的不断应用，转基因食品、新的食品添加剂与包装材料、利用无传统食用习惯原料生产的保健食品等也将对食品安全的监督管理提出新的挑战。

“民以食为天”，“国以民为本”。缺乏安全保证的食物供给，必然会改变我国“国泰民安”的大好局面。

我国政府历来重视食品安全问题，早在建国之初，我国卫生部就制定并实施了一系列旨在保证食品安全的卫生管理要求。1982年《中华人民共和国食品卫生法》颁布实施以后，卫生部便组织建立了由各级卫生行政部门负责的食品卫生监督检验机构。但随着我国由计划经济向市场经济的转变，食品安全问题及其成因也变得更为复杂和多样，原有的监督管理模式已不再适应当前越发严峻的食品安全问题。尤其是在国家层面上缺乏一个能组织和督察全国食品安全管理工作、全面掌握和分析全国食品安全问题及其影响因素、及时制定相关政策与法规标准、协调国家各相关部门的工作关系，以及与有关国际组织和外国机构相对应的机构。所以，面临严峻的食品安全形势，我们应借鉴国际先进经验，针对我国食品安全管理的急需，建立一个职能全面、管理得力、技术精湛、反应迅速、内通外联的食品安全管理机构。

2、建立国家食品安全管理体系是当今的国际趋势

无论是发达国家，还是发展中国家，都越来越重视加强食品安全管理。这是因为与一些急性传染病对人体健康的危害不同，食品安全问题并不随着国民经济的发展、技术水平的提高，以及人民生活水平的提高，“自然而然”地得到解决。相反的，由于食物生产的工业化和新技术的采用，以及对食物中有害因素的新认识，在食物腐败变质等传统的食品卫生问题已得到基本解决的发达国家中出现了二噁英污染、疯牛病、口蹄疫、O157:7大肠杆菌食物中毒等新问题。

2000年世界卫生组织（WHO）召开的53届卫生大会上通过了食品安全决议，并将食品安全问题列为WHO的优先领域。2001年6月25-28日，FAO/WHO召开了“保证食品的安全和质量：强化国家食品控制体系”的会议，讨论修改1976年发布的“建立有效的国家食品控制体系导则”，强调食品安全是导则的精髓，提出了各国需建立国家食品安全体系，其框架包括立法（法规体系和食品卫生标准）、管理（包括危险性评价与管理）、监测（包括食品污染与食源性疾病）与实验室建设。这为各国建立国家级的食品安全管理体系提供了指导性原则。

欧洲发生食品安全问题较为严重的国家主要是那些缺乏独立的食品安全管理机构的国家。正如WHO总干事长布兰特兰博士今年在“食品安全-世界范围面临的挑战”中所说：“食品安全在10年前欧洲人并不关注，而今天却成为整个欧洲消费者、生产者和政府最优先关注的问题。欧洲所采用的食品安全体系并不如我们所想象的那样好，要重新建立消费者的信任，需要改善这一系统”。事实也如此，欧洲消费者对政府的信任与食品安全一样急剧下降：1999年比利时的二噁英污染事件使整个持续30多年之久的比利时社会党政府失去执政地位；2001年德国因为疯牛病的出现导致卫生部长和农业部长辞职；整个欧盟公众也对政府保证食品安全的能力表示怀疑。为重建公众对政府的信任，欧盟破天荒地发布了长达52页的食品安全白皮书，将设立339人、经费为6700万欧元的欧盟食品安全局，并要求各国政府也应加强国家的食品安全管理系统。

美国自称是世界上“食品供应最安全的国家”，主要是因为有设立在卫生部内的食品药物管理局(FDA)。在大洋洲，澳大利亚和新西兰有澳-新食品局。除了北欧（丹麦、挪威和瑞典）已有食品安全管理局外，法国、英国和荷兰也于近年设立了专门的食品安全机构，如法国食品卫生安全局。除了发达国家外，亚洲的菲律宾、泰国、韩国也成立了隶属于卫生部的食品与药物管理局（FDA）。由于食品安全主要涉及人体健康，而卫生部又属于中立的管理部门，成立隶属于卫生部的食品安全管理机构已经成为当今食品安全的发展趋势。为了适应食品安全管理发展形势的需要并与国际接轨，需要在卫生部建立国家级的食品安全管理局。

3、促进国家经济建设与维护社会稳定的需要

食品安全不仅影响着国民的健康，同时，食品安全也造成了巨大的经济损失、直接影响着国家的经济建设。“在1999年比利时的二噁英污染事件引起了世界各国禁止欧洲动物性食品的进口，比利时的经济损失达数亿美元。英国因为疯牛病就损失了60亿美元，从1995年开始牛肉生产下降了99%，在今后的15年内将持续影响英国和欧洲的经济”。而且，这种影响具有多重性和连锁性。缺乏安全保证的食品必然会引发各种食源性疾病的爆发与流行，其后果一方面是造成个人和国家医疗费用的财政支出增加，由此削减经济建设所需的有限资金；而另一方面则是造成国民健康状况恶化，由此导致生产力水平降低，产生国家经济建设速度的迟缓效应。在市场经济条件下，食品安全标准和法规是国家内和国际间食品市场准入的重要条件，食品的安全问题越来越明显地成为一种重要的市场因素。多年来，食品安全问题一直是困扰和限制我国食品出口的主要因素。八十年代，因我国出口的蘑菇罐头受到金葡球菌毒素污染，美国停止进口我国蘑菇罐头达十余年之久，结果导致我国当时生产和出口势头正旺的数百家企业被迫停业。欧盟曾是我国畜禽肉的主要进口国，但因畜禽养殖和屠宰业缺乏符合卫生要求的生产条件和滥用兽药，结果导致畜禽出口长时间中断，而且恢复工作极为艰辛。不久前，韩国、日本等国因怀疑我国家禽感染流感病毒，突然终止进口，而且，此波正在扩散。另据互联网报道，在过去短短几个月中，我国就有600多批次的出口食品因不符合美国食品安全标准而被美国食品药品管理局扣留。多年来，许多发达国家就因我国食品生产企业未能按照GMP或HACCP的卫生要求进行生产，而不允许本国进口中国的加工食品。不少进口国只要从我国出口的食品中发现一个品种、或一个批次、或一个企业的产品中存在不符合进口国食品安全标准的产品就会波及到整个企业甚至整个我国的食品出口。当然，在我国国内因食品安全质量不符合卫生标准的规定而销毁、企业停业等案例也层出不穷。凡此种种，都直接影响着我国食品工业和消费市场的正常发展。所以，建立一个国家级的食品安全机构，进一步加强食品安全的监督管理，将无疑是保障我国食品工业发展，促进国家经济建设的重要举措。

由于食源性疾病（特别是食物中毒）具有群发性的特点（如上海曾经发生的甲肝大流行），容易造成社会恐慌，影响群众生活和社会秩序。而且，食物中毒或严重的食品污染事件所引发的民事纠纷不仅会造成社会矛盾，也可能转化为民众对政府管理的不满。另外，由于食品安全问题造成的企业经济损失或倒闭必然会导致职工收入下降、失业等后果，这将增加社会不安定因素。所以，长期以往下去，消费者不仅对我国食品产品及其加工业的安全保证缺乏信心，也会对政府发生信任危机，欧洲诸国所发生的二噁英污染事件、疯牛病、口蹄疫不乏此例。所以，加强我国食品安全的管理，将对保证社会稳定、维护政府威信，发挥重要作用。

4、适应我国加入世界贸易组织(WTO)的需要

随着全球经济化进程的不断加快，世界各国都十分关注食品进出口贸易过程中的贸易技术壁垒问题。为了避免和消除食品国际贸易的技术壁垒， TBT协定规定，只有涉及人体健康、安全的食品标准是强制性标准，各国均应遵守；SPS协定又明确提出各国可以制定食品标准，但必须以保护国民健康为目的。可见，在食品的一般质量和诸多相关因素被视为贸易技术壁垒的情况下，食品的安全质量却被确定为食品进出口贸易过程中必须考虑的基本要求，作为界定和判断食品安全质量的食品安全标准便随之成为食品国际贸易过程中各方需遵守的重要依据。为了客观、公正、科学地制定食品安全标准，SPS协定又规定，各国制定的食品标准必须以科学为基础，以“危险性评估”结果为依据。所以，应用“危险性评估”的概念和方法制定食品安全标准，是WTO成员国应履行的职责，同时，也是有效地保护本国国民健康和维护本国经济权益的基本手段。我国无疑将遵循WTO和有关国际组织提出的原则制定和实施食品安全标准，在此过程中必须有一个国家级的食品安全机构承担和具体负责国家食品法规标准的制定和实施工作。否则，将在今后履行WTO义务和权利的过程中出现失误，影响我国的国际政治和经济地位。

5 、进一步实现依法行政和提高食品安全管理技术的需要

WTO等有关国际组织特别强调食品安全管理必须以科学为基础、以“危险性评估”为依据。因此，食品安全管理工作具有极强的专业性，它涉及与人类健康相关的多门学科。在FAO/WHO新近联合起草的《强化国家食品控制体系导则》中将技术支持作为一项重要内容，与健康相关的科学技术是食品安全管理的重要手段。而目前，由于经济发展、体制的改变，我国食品安全的多部门交叉管理已经不能够适应保证食品安全的需要，如出现一头猪10个部门管理但谁也管不好的而需要部门协调的问题。《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称食品卫生法）是我国第一部卫生行政法律，其立法宗旨就是为了保证食品安全，保障人民身体健康。它不仅为实施食品安全管理提供了强有力的法律依据，而且是我国法律体系重要组成成分。食品安全管理是《食品卫生法》和国务院“三定方案”赋予卫生部的职责，在卫生部内建立国家级“食品安全管理局”，集中、综合利用与健康科学相关的技术资源，发挥卫生部的专业优势，进一步提高食品安全管理技术。按《食品卫生法》赋予卫生部的职责履行政府在食品安全领域内的管理职能，也为全面实现我国依法治国的政治纲领不可缺少的部分。

二、在卫生部建立国家级“食品安全管理局”的可行性

1、卫生部成立国家级食品安全管理局的法律基础

《食品卫生法》规定“为保证食品卫生，防止食品污染和有害因素对人体的危害，保障人民身体健康，增强人民体质，制定本法”。此条阐明了食品卫生法的目的就是预防和消除影响食品安全的危害，保证人民健康，使消费者的生命安全和健康受到法律的保护。食品卫生的中心涵义就是食品应无毒无害即食品的安全，其次是符合营养要求和具有相应的色、香、味等感官性状，在食品卫生法第六条中对此有明确的阐述。食品卫生法第二条规定“国家实行食品卫生监督制度”明确了国家对食品卫生实施监督管理采取的组织形式和制度保障。食品卫生法第三条规定“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作”授权卫生部为实施国家食品卫生监督制度的管理部门。综上所述，实施国家食品卫生监督管理制度，保证食品安全，维护人民健康权益是法律赋予卫生部的重要职责。根据国务院的“三定方案”在农田和饲养阶段的安全管理由农业部负责，在生产、流通阶段的食品安全由卫生部负责。卫生部成立国家食品安全管理局将进一步强化国家食品监督管理体制，使食品卫生法得以更加有效深入地施行，促使我国的食品安全上升到一个新的水平。卫生部作为与生产、流通领域的中立部门，可以利用技术优势，在各部门各负其责的基础上发挥协调机制，进而保证我国食品安全。

2、卫生部已有工作责职和工作基础

卫生部食品安全的监督管理工作现由卫生法制与监督司负责，设有食品化妆品管理处、卫生法制处和综合处等负责相关管理。

国内外实践表明，食品安全管理是一项技术性、专业性很强的工作，必须以科学技术为基础，对食品安全进行科学的调查分析、正确的技术检测评价并采取有效技术措施予以管理。因此，食品安全管理特别强调其科学性、技术性和时效性，任何一个国家仅靠行政管理是搞不好食品安全管理工作的，必须拥有一支专家和技术人员的队伍作为其技术支撑力量。食品安全管理与人群健康状况密切相关。食源性疾病的预防、控制、调查、处理必须具有医学知识。目前只有卫生行政部门具备这样的专业技术基础和技术队伍。

进行食品安全管理，必须有食品安全管理的法规、标准体系作保证，卫生部已建立了比较完善的食品安全法规、标准体系。除《中华人民共和国食品卫生法》外，卫生部还依据《食品卫生法》的授权制定了XXX部食品卫生管理规章，XXX个国家食品卫生标准。与食品卫生标准相配套又制定了XXX项食品卫生检验方法和检验规程。可以认为我国已经建立了较为完善的食品卫生法律、标准体系，为加强食品安全管理工作，完善食品卫生监督管理体系奠定了法律基础。

卫生部有与之相配套的完整的监督体系与检验队伍。卫生部具备进行食品安全标准管理的技术组织和机构，如“全国标准化技术委员会食品标准化分委员会”、“全国食品添加剂标准技术委员会”、“中国食品法典协调小组”与“卫生部CAC专家组”等。此外，世界卫生组织食品污染监测合作中心也设立在卫生部的机构内。卫生部具有国家级食品安全技术依托机构，如卫生部食品卫生监督检验所和中国预防医学科学院营养与食品卫生研究所、中国预防医学科学院标准处和卫生监督办公室。在全国范围建立了较为完善的食品安全管理体系，从省、市、县均有具有一支由专业人员组成的管理队伍，包括各级卫生行政部门及其所属的卫生监督所和疾病控制与预防中心或食品卫生监督检验所承担食品安全管理，已形成了较为完善的食品安全监督监测体系。

建国以来，特别是改革开放以来，我国食品卫生技术队伍不断发展壮大，专业水平不断提高，已形成了遍及全国各地的食品卫生技术网络，拥有了一支食品卫生专家和技术人员队伍，在食品卫生领域发挥了重要作用。卫生部所属的食品卫生监督检验所、营养与食品卫生研究所是食品卫生研究、检验和评价的国家级技术机构，拥有国内一流的食品卫生专家和技术人员和国内领先的食品卫生研究和检验设备，多年来主要从事食品卫生专业基础与应用方面的研究并承担国家级的食品卫生监测、检验、鉴定和评价工作。在食品卫生法规、标准和技术规范的研究制定；食品、食品新资源、保健食品的安全性或/和功能学评价；食品危险性分析；食品添加剂、食品中污染物、食品包装材料及食品用工具设备的检验、监测与鉴定；食品卫生管理方法学（如GMP、HACCP）研究；食物中毒的调查、预防与控制；食品信息交流；食品卫生基础性研究以及国家卫生标准的管理等方面发挥了重要作用。在食品卫生领域取得了一系列国际、国内领先的科研成果，完成了大量的食品卫生检测、鉴定、评价、调查和管理任务，同时还为全国食品卫生监督检验机构提供了技术指导和专业培训。

卫生系统还拥有覆盖全国的省、市、县各级技术机构，具有一大批专门从事食品卫生检验、鉴定与评价工作的技术人员，他们在完成食品卫生具体技术工作中发挥了十分重要的作用。

在卫生部成立国家级的食品安全管理局不涉及原有部门分工，种植和养殖阶段的安全问题仍由农业部负责，进出口食品的检验工作仍由国家质量监督检验检疫总局承担。所调整的是在卫生部原有工作的基础上将分散在卫生部内的国家级行政职能相对集中，使卫生部主管食品安全的能力得到加强，并建立协调机制。

3、成立卫生部食品安全管理局的国际联络与协作基础

在当前国际大环境下，中国的食品安全管理工作必须加强与国际组织和世界各国的协调、合作和信息交流，以提高我国食品安全管理水平并维护本国的利益。世界大多数国家的食品安全管理部门设在卫生部，为了与国际有关组织和政府政府机构的合作与与衔接，卫生部也成立了相应的组织和机构，如世界卫生组织（WHO）、国际食品法典委员会（CAC）卫生部专家组、WHO食品污染物监测中心（中国）等，这些组织和机构成立以来参加了国际食品法规、标准的制定，完成了一系列国际合作项目并在国家间食品卫生标准的协调方面发挥了重要作用。卫生部作为CAC的国内协调组长，牵头组织国内各部门积极参与CAC的国际活动与采用国际标准，发挥了重要的协调作用。卫生部在多年来的国际食品安全协调、交流与合作等方面作了大量富有成效的工作，积累了丰富的经验，并培养了一批具有较高专业造诣的技术专家和业务骨干，使我国在国际食品安全领域中发挥的作用愈来愈突出，树立了国家形象并有效地维护了我国人民的健康权益和国家经济利益。

三、卫生部食品安全局职责

卫生部食品安全管理局行使《中华人民共和国食品卫生法》和1998年国务院“三定方案”规定由卫生部行使的职责，统一主管全国食品安全监督管理工作，种植业和养殖业有关食品安全的工作由农业部负责，进出口食品的国境口岸具体卫生监督检验工作由国家质检总局负责，通过卫生部食品安全管理局建立协调机制可以发挥国家食品安全管理的整体效应。卫生部食品安全局的具体职责为：

1、拟定国家食品安全的法律、法规和方针、政策、发展规划，制定和发布食品安全规章、国家标准、技术规范、工作程序并组织实施；

2、组织国家食品安全法律、法规的实施，开展食品安全的宣传教育工作；

3、协调国务院有关部门的食品安全工作；

4、管理并协调食品安全方面的国际合作与交流，进行国家间食品安全标准的协调，代表国家参加食品安全的世界性组织和区域性组织；

5、制定国家食品等产品监督监测抽检计划并组织实施；

6、组织开展食品污染物的监测与评价，按照SPS协定的有关条款，对食品中有害因素与人体健康的关系进行“危险性分析”；

7、建立全国食源性疾病监测与预警系统；

8、建立国家食品安全信息系统，公布全国食品安全监督监测信息，开展国内外食品安全信息交流；

9、组织指导对全国重大食源性疾病、食品污染事故及重大复杂违法案件的调查及处理；

10、对保健食品、新资源食品、食品添加剂新品种、食品包装材料新品种进行安全性评价，对农药、化肥、兽药等农用化学物质在食品中残留的安全性进行审查；

11、承担卫生行政复议和行政应诉事项，负责食品安全评价、检验的技术仲裁；

12、组织开展食品安全管理的研究并推广实施GMP、HACCP等食品安全管理新措施，制定国家级食品安全实验室规划并组织开展与食品安全相关检验新方法的研制工作；