一、从体制上确保审计的独立性和公正性

    我国现行的政府审计管理体制是“双轨制”。业务上属于行业垂直管理，人事制度和领导干部的任用及经费来源则是地方政府和地方财政负责安排。这种管理体制带有浓厚的地方性、区域性和地方长官意志性的色彩，削弱了审计执法监督的力度，使审计机关的独立性、客观性和公正性受到一定的影响。地方审计机关在“同级审”中发现的重大决策失误和投资损失，往往与当地政府有着千丝万缕的联系，在涉及到责任人时，必然面临着尴尬与无奈。现行体制使审计机关如同处在夹缝之中。一方面人大希望审计提供的情况愈多愈好；另一方面政府及财税部门则希望审计提供的情况愈少愈好。同时，“双轨制”规定地方审计机关在人事上接受当地政府领导，而有的地方政府认为审计不直接参与经济活动，不直接创造效益，主观上对审计重视不够；客观上地方政府要管的事又太多，时常无暇顾及审计，故而往往导致地方政府在人事上对审计机关疏于管理。另一方面，审计机关虽然在业务上受一级审计机关领导，但由于上级审计机关本身也要承担繁重的审计任务，很少有时间指导下级审计机关的工作，加之经费吃紧，又很少召开业务会，也容易造成业务上的领导不力。此外，现行审计管辖范围是按财政隶属关系划分，中央驻地方的机关、企事业单位归审计署审计，但审计署即限于人力常常无法兼顾，而地方审计机关又无权审计，因而形成了一些审计监督的真空地带。近年，一些地方的中央直属部门和单位违规违纪的大案要案频频发生，与上述管理真空导致的长期疏于审计监督有着重要的关系。

    政府审计如何进行体制创新，是近年的一个热点和敏感问题，大多数人的观点是将审计机关隶属于人大，就像世界上多数国家的政府审计机关隶属于议会那样，直接向人大负责并报告工作，审计经费单独列入国家预算，审计长由人大任免。这种观点认为政府审计机构只有与政府机构完全分离，直接对全国人大和地方各级人大负责，才能保证其组织上、工作上、经济上和人事上的独立性，还可以从根本上解决审计同级财政遇到的难题。也有的观点认为，应将审计机构从政府中分离出来，但不隶属于人大，形成独立于立法、行政之外的机构。我们认为，政府审计的体制创新若要超越我国的《宪法》是不现实的，切实可行的办法是在现有体制基础上，将政府审计的“双轨制”变为“单轨制”，实行二级垂直模式。审计长规格升高以便更好地实施财政预算监督。审计署对各省、自治区和直辖市审计机关实行垂直领导，从审计经费到人事安排均独立，这是第一级垂直模式；县级以上审计机关向省级审计机关负责，实行省级审计厅长负责制，是谓第二级垂直模式。第二级垂直模式内的人事和审计经费也完全独立，不受地方政府控制。此外，应扩大地方审计机关的审计授权范围，或者下放对驻地中央直属机关和企业单位的审计权，以避免出现审计监督的真空地带。

    二、推行开放式审计

    我国传统的政府审计方法，基本上就是审计组在被审单位会计资料、财务人员、相关领导人和当事人这样一个较封闭的范围内收集和反馈审计信息，大多采用的是“查查会计资料、问问财务人员和相关当事人”的套路，审计方法单调，收集和反馈审计信息的对象范围狭小。尤其在当前会计信息失真较严重、弄虚作假盛行的情况下，更难以搜集到真实、全面的信息。审计终结后，被审单位的大多数职工往往还不知审计查了些什么，处理了什么，从而导致广大职工所掌握的本单位情况和线索难以反映。同时，由于被审单位广大职工很难接触到审计人员，故而审计宣传、审计权威和审计形象也就显得苍白无力。

    因此，为进一步提高审计质量，树立审计权威，应积极推行开放式审计方法。审计组进点前，可先通过联系相关的信访、检察、纪律、监察、财政、税务、物价等执法、监督部门以及有关事务所，对被审单位的有关问题先进行多角度地调查摸底。审计组进点后，不仅要查会计资料，询问有关财务人员和当事人，还要广泛寻求被审单位广大职工的配合和支持。在送发审计通知书的同时，要将审计内容和审计举报电话张榜公布，并通过召开职工座谈会或个别走访等形式听取他们的意见和反映，收集相关情况和线索。同时，在审计过程中也应紧密联系相关执法、监督等部门，了解有关情况。审计终结后，要将审计结果及处理依据在被审单位的一定范围进行公示。对职工关注、影响较大的问题还可以通过媒体公开，以扩大审计影响，增强审计的警示和威慑作用。审计结果的公开也会反过来对审计质量提出更严格的要求，有利于改进审计工作。对于审计中查出的大案、要案，要勇于硬碰硬，从严进行处罚。审计的权威不在于反映和揭露多少问题，关键在处理处罚的力度。

    三、构建新型审计文化

    审计文化是审计实践的理论升华，又反过来塑造和影响着审计实践。我们不仅需要新形势下审计体制和方法的开拓创新，更需要有新型审计文化的同步发展。可以说，若没有审计文化的创新相伴随、相促进，审计业务的创新进程就会延缓。审计文化是一个多层次的复合体，主要由审计物质文化、制度文化、精神文化和道德文化所组成。目前我国《宪法》虽然明确规定审计属于经济领域里高层次监督，但由于诸多因素的制约，致使这种高层执法监督作用远没有充分发挥出来。例如，从审计制度文化的角度看，由于我国现行政府审计体制中“区域性”和“主观意志性”的色彩较浓，因而在一定程度上削弱了审计执法监督的高层次力度。再如，从包含审计人员素质的审计精神文化角度看，目前审计队伍的现状与相互渗透发展的全球化经济难以适应。主要表现在审计人员构成比较单一，基本上是审计人员和会计人员；审计人员掌握和应用现代科技审计的水平与信息时代的要求还有一定距离。从某种意义上看，审计工作中出现的少数徇私枉法现象也与审计制度文化、精神文化和道德文化的一些弱势有关。由此可见，我国现行政府审计实务中的一些弱势，其实质上也是审计文化建设相对滞后所致，构建新形势审计文化十分必要。

    江总书记在“七一”讲话中阐述的“三个代表”重要思想，是新时期我国构建新型审计文化的总纲。审计文化建设首先要代表先进生产力的发展要求，在生产力诸要素中，人是第一位的。以人为本，是审计文化建设的关键。审计人员素质的提高，将成为审计事业发展的内在驱动力。随着全球信息网络化、数字化迅猛发展，对审计人员的执业文化提出了更高的要求。不精通计算机会因为审计线索的改变而无法跟踪审计，不熟悉信息系统的特点与风险就不能审查和评价内控制度，不会操作网络系统就无力对经济业务活动实施审计监督。此外，审计人员不仅要有审计和会计知识，还应掌握一些法律、经济、外语、计算机、网络、通讯等相关知识。从代表先进文化前进方向看，审计文化建设应致力于充分发挥审计文化的教育功能，提高审计人员的思想道德素质和科学文化素质，培育适应新时代要求的有理想、有道德、有文化、有纪律的审计队伍。审计文化建设也是社会主义法制建设的重要组成部分。审计法制文化渗透于社会经济生活领域，整合着人们的思想，协调着人们的关系，成为人们的经济行为准则。从代表最广大人民群众的根本利益来看，审计文化建设关键在于把代表广大人民利益的要求自觉体现到审计工作的各个方面，落实到以向人民、向党、向国家高度负责的精神上。由于腐败现象与广大人民群众的根本利益格格不入，因而审计人员应敢于坚持原则、揭露问题，坚持反对庸俗的工作作风、好人主义乃至徇私枉法。

     中国网 2002年3月3日