乡级计生“收支两条线”管理存在的问题

    近年来，计生系统通过实行行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”管理，有效遏制了腐败之风，有力促进了计生工作的开展。从综合情况来看，县级以上计生部门落实的较好，乡镇一级还是个薄弱环节。部分乡镇街道办事处行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理还没有真正落实。存在的问题主要有：

    1、收费不合法。一是随意提高收费标准。一些计生部门受经济利益驱动，为了增加收入，不惜加重农民负担，私自提高服务收费标准。如四项手术费规定，育龄妇女每做一例人工流产收费10元，而有的计生站所却向群众收取30元。每年6次的单月健康检查，原则上是免费或象征性收费，而有的地方却每次收取康检费10元左右，每年收取60余元，群众苦不堪言。二是擅自设立收费项目。有的乡镇计生部门巧立名目，向群众收取办证附加费。如符合生育条件申请批准生育二胎的群众应该免费发放生育许可证，而部分乡镇分别向群众收取1000元至4000元不等的办证费。有的乡镇制定“土政策”，只要交够一定数量的生育款，就允许生育二胎。这些收费不开票不上缴，直接进入乡计生办的帐外帐，成为乡镇领导和计生部门随意使用的“小金库”。

    2、收支不分离。一是“收支两条线”规定落实不到位，征收的费款不及时足额上缴，坐收坐支。有些乡镇街道办事处为了使用方便，违背“收支两条线”管理要求，未将征收的费款及时足额上缴财政局预算外专户，而是坐支挪用。如某地2000年各街道办事处应缴征收的社会抚养费96.9941万元，实缴63.2841万元，欠缴款33.7100万元，坐支欠款率达34.8%。二是“收支两条线”管理没有落实，自收自支。如某乡2000年共征收社会抚养费和其它费用4.9756万元没有上缴，全部用于本乡开支，全年计生开支达4.9631万元，基本上将征收费款全部用完。某镇一计生人员在向群众收取漏检罚款50元时，既不开票，也不上缴，而是充作往返车费使用。

    3、开支不合理。社会抚养费的管理原则是取之于计划生育，用之于计划生育，而不少乡镇却违背了这一原则，将许多不合理开支在社会抚养费里解决，将社会抚养费当作“唐僧肉”，胡花乱用。一些乡镇计生办财务报销项目极不规范，小到“扑克”、“香烟”，大到几千元甚至上万元的“餐费”、“服务费”，凡是能列出科目开出票据的，都报销入帐。有的将乡镇其它领导的电话费放在计生费里报销；有的用计生公款吃喝送礼。查帐中发现某镇2000年9月份报销餐费高达1万余元；有的乡镇干部利用管理漏洞，私开票据，弄虚作假，中饱私囊。如一份2000元的餐费报销凭证共4张票据，每张500元面值，既没写何时何地何人用餐，也没注明用餐事由及菜单内容。还有一张2000余元的“办公用品”发票，没有明细清单，谁也说不清买的是什么，吃的是什么。

    从上述现象可以看出，乡镇计生“收支两条线”管理收、缴、支三个环节存在的问题是产生腐败的根源和土壤。乱收费、乱罚款为腐败奠定基础和提供财源。费款坐支不上缴为腐败创造了条件；开支不合理，胡花乱用是腐败的源头和表现。这些问题不及时解决，不但严重影响计生工作的开展，更重要的是败坏党风，玷污党在人民群众中的形象，破坏党和人民的血肉联系和改革、发展、稳定的大局。

    存在问题的原因

    1、有些基层领导和计划生育干部缺乏改革意识，仍习惯使用行政强制的老办法，以社会抚养费的征收手段软、缺乏法定行政制裁措施为由，对实行“票据分离”持怀疑和观望态度。少数乡、村领导干部和计划生育干部尚未认清违反“收支两条线”管理规定的危害性，甚至有些干部还不知道《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定处分暂行规定》，在征收管理和使用方面仍不同程度地存在一些违规问题。

    2、经费投入不到位，计生工作没有资金保障，乡镇计生部门等“米”或找“米”下锅，使乱收费乱罚款现象屡屡发生。计划生育实行“三到位”尤其是经费投入到位以后，各乡镇计生部门经费紧张状况有所缓解，但由于近几年市场经济形势下滑，各乡镇经济状况不佳，因而计生部门的工作经费经常得不到保证。不少乡镇计生干部连续几个月领不到一分钱工资，个别乡镇还向计生办下达创收指标。为了维持开展正常工作，计生部门不得不在收费罚款上打主意。

    3、上级财政部门资金缴拨方式滞后，对上缴的社会抚养费不能及时足额返还，影响计生工作开展，使乡镇计生部门坐支挪用和自收自支现象屡禁不止。乡镇计生部门在经费不能保证的情况下，靠征收社会抚养费来维持。而上缴财政预算外帐户后，等待返还的时间周期长，往往得等1个月以上。财政部门在核拨基层经费时，手续繁杂，而且还要扣除一定比例的费用。所收罚款全部上交国库，不再返还。因此，乡镇计生部门不愿意将所收费款及时足额上缴，而是留在手中，坐收坐支。

    4、资金监管不力，使财务制度不能严格执行，造成违纪现象发生。市县各级计生财务部门没有及时对各乡镇的计生财务进行业务指导；审计部门没有定期对各乡镇社会抚养费管理使用情况进行审计；纪检、监察部门没有及时对各乡镇违背“收支两条线”规定行为进行执法监察和责任追究。造成各乡镇我行我素，财务管理制度形同虚设。

    5、监督制约机制不健全，经费开支不透明，形成资金使用的死角。目前各乡镇计生财务都实行“一支笔审批”制度，这从一方面说是为了防止乱开口子，乱花钱，有利于财务管理。但从另一方面看，由于审批权力的高度集中，又成为财务审批制度的弊端。对握有一支笔大权的领导来说，没有直接有效的监督制约措施，又自律不严，就可能出现不该开支的开支了，不能报销的却报销了，加上乡镇计生财务收支情况只有领导和有关的少数人知道，报销帐目不公开、不透明，群众无法了解，使一些腐败分子利用这种条件弄虚作假，损公肥私。

    对落实乡镇计生“收支两条线”管理的建议

    1、建议进一步加强计划生育法制培训、作风建设和职业道德建设，努力提高依法行政水平和“计划生育收支两条线”工作水平。各级计划生育行政部门，要在《中华人民共和国人口与计划生育法》和《社会抚养费征收管理办法》出台后，着力抓好计划生育干部和基层领导干部的法制培训，引导广大干部牢固树立必须严格依照法定程序行政的意识，要把坚持依法行政和加强作风建设、职业道德建设紧密结合起来，努力作到严格依法行政，带动“计划生育收支两条线”工作不断上水平。

    2、改革财政资金缴拨方式，实行收支预算管理。乡镇计生部门的支出以“人员工资按标准，公用经费按定额，专项经费按预测”原则，纳入财政预算支出，由财政部门在年初或月初按所需数量按时足额拨付。建立计生经费保障机制，不再与计生部门收罚款额挂钩。乡镇计生部门将所征收的费款及时全额上缴财政，由过去预算外帐户转入财政预算内帐户，不再返还。计生部门的所有收支都纳入财政预算管理，收入统一直达国库，支出统一调控，收支分离，使乱收费、乱罚款失去动力。铲除帐外帐和“小金库”产生的土壤。

    3、加强资金监管力度。财政、监察、审计、计生等部门要分工合作，齐抓共管，为乡镇计生费款征收管理和财政经费的支出使用负起监管之责。首先是市县计生部门的财务科室要对乡镇计生财务工作进行经常及时的业务指导；其次是各级财政部门要负起业务主管之责，逐步实行“会计委派制”，将乡镇计生支出全过程纳于财政监督管理之下，强化约束机制，预防乱支乱花，扭转财经纪律松驰局面；第三，加大纪检、监察、审计的监控力度。由纪委牵头，会同组织、监察、审计等部门每半年对各乡镇计生“收支两条线”管理落实情况进行一次全面检查。发现有乱收费、乱罚款、坐支不缴、胡花乱用计生经费的人和事，严格按照国务院《违反行政事业收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》进行严肃处理，保证计生“收支两条线”管理在乡镇一级扎扎实实落实。

    4、必须建立健全对领导“一支笔”审批权的监督制约机制。一是公开报销帐目，让群众知道经费开支去向和数额，予以基层监督。二是实行集体研究和“一支笔”审批结合制度，实行同级监督、对单位内部的大笔开支，由领导班子成员集体会审，再由一把手签字报销。会议费和招待费实行联合审批。大额费用支出，由纪委、监察、财政集体会审，保证“一支笔”审批的公正透明，科学合理。三是由财政委派会计，统管乡镇计生帐目，取消乡镇计生会计，设资金报帐员，实行上级监督。由报帐员将领导审核签字的原始凭证到委派会计处报销，由委派会计再次审核把关，符合财务制度的给予报销，违反财务纪律的拒绝支付，杜绝乱支乱用现象发生。

    5、对乡级计生“收支两条线”工作进行一次全面清理清查整顿，加快落实步伐。首先要对乡级计生收费、上缴和支出使用情况进行清理清查。重点对收罚项目、银行帐户和使用票据情况进行清查。一查有无超范围、超标准收费和无《收费许可证》乱收费乱罚款现象；二查有无应缴未缴费款和坐支挪用现象；三查是否实现票款分离、罚缴分离、银行代收，有无票收费、自收自支现象。其次，开展乡级“收支两条线”管理整顿工作。要根据情况，分类指导。对“收支两条线”工作已经落实但票款分离还未实现以及其它工作不配套的乡镇，按照缺啥补哈的原则，集中力量集中时间限期完善补齐。对还未落实计生“收支两条线”工作的乡镇，要具体情况具体分析，看影响落实的具体原因是什么，有针对性地采取措施，对人为因素造成落实障碍的，要敢于动用组织措施和法律措施，该撤的撤，该审的审，确保乡级计生“收支两条线”管理整改落实到位。

    中国网2002/3/3