1、加快制定《旅游法》是我国旅游业发展的客观需要

     改革开放以来,我国旅游业取得了长足发展,主要表现在以下四个方面:一是国际、国内旅游市场逐渐融合,旅游接待人数和旅游收入不断增多。旅游企业集团逐步发展,旅游交通状况大大改善；二是国际地位不断提高,国际合作日益活跃,与主要客源国的多边和双边旅游合作与交流不断扩展和深化；三是旅游业被列为国民经济新的增长点,旅游综合功能得到全面发挥。可见,我国旅游业己走出了一条具有中国特色的发展道路,探索和创造了一系列对今后工作有重要指导意义的旅游政策和措施,为了保证旅游业的可持续发展,有必要制定统一的《旅游法》从宏观上确立旅游业在国民经济中优先发展的地位，并把国家对旅游业的发展方针、政策、战略法定化。

     同时,随着旅游业的迅猛发展,产生了大量错综复杂的社会关系和一些亟待解决的问题:首先从旅游管理体制改革的现状来看,至2000年底,全国各地都加强了对旅游业的行业管理,但在管理思路上难以改变过去部门所有、各自为政的传统习惯,局部利益和地方保护主义使市场难以实行统一管理。为了深化旅游体制改革,需要制定统一的《旅游法》界定旅游行业管理的范围,明晰旅游相关部门的管理职责,以加强国家对旅游业的宏观管理和对跨部门行为的综合协调；二是由于旅游消费品具有无形性、综合性、生产与消费同步性等特点,使旅游经济活动中旅游企业之间、旅游企业与旅游者之间的民事法律关系的调整具有特殊性和复杂性,而我国目前缺乏调整这些民事法律关系的特殊法律规范,从而使旅游者某些合法权益得不到适当保护,造成旅游企业之间不正当竞争加剧,企业整体效益下降,旅游服务质量低劣,旅游投诉日益增多等现象。因此有必要制定统一的《旅游法》明确旅游市场主体的根本性权利义务及相应的法律责任,保护旅游者的合法权益,保障正常的市场秩序。

    2、加快制定《旅游法》是健全我国旅游法律体系的必然要求

    从我国现有的旅游法律体系看,远远不能适应旅游业迅猛的发展需求,旅游业发展和旅游立法相对滞后的矛盾日益突出。一般说来,完善的旅游法律体系如图所示:

    完善的旅游法律体系包括：

    1、民事基本法：约束旅游企业之间和旅游企业与旅游者之间的一般交易规则：如《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》

    2、旅游基本法：规定国家发展旅游业的指导思想、基本原则和旅游活动各主体根本性权利义务，它是旅游法律体系的核心，为其他旅游法律、法规的制定和实施提供立法原则

    3、旅游单行法：针对旅游业具体行业、某一要素的法律规范：如《旅行社法》、《导游法》

    4、行政法规：由国务院颁布的与旅游有关的条例、规定

    5、地方性旅游法规： 地方人大及其常委会制定的有关旅游业的规范性文件

    6、地方政府规章：具有立法权的地方政府制定的有关文件

    7、部门规章：旅游局发布的相关法律实施细则及其它

    与完善的旅游法律体系相比,我国的“旅游基本法”和“旅游单行法”还处于缺位状态；有关的民事基本法,内容没有反映旅游活动的内在特殊规律,缺乏针对性和可操作性,使旅游民事法律关系的调整没有直接的法律依据；目前我国的旅游法律体系主要是国务院的条例〈如《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》、《旅行社质量保证金暂行规定》〉、出旅游局的规章及各地方性法规,这些法规在立法层次上远远不够,都没有从宏观上对国家发展旅游业的原则和措施作出规定，仅对旅游业的纵向法律关系进行调整；在立法内容上,较多的体现计划经济部门割据的行政色彩,较少反映旅游经济规律及统一市场的产业特征；各地方法规也由于缺乏国家综合性法律的约束和引导,立法水平参差不齐,实施效果不一,还在一定程度上助长了地方保护主义,易于造成旅游经济的地域分割,难以形成统一的旅游市场。同时,多年的旅游管理实践表明,仅靠单项法规,不足以调整旅游活动中产生的所有旅游法律关系。因此,从健全我国旅游法律体系的角度,全面考虑行业立法的整体完善,更大领域,更高层次的旅游立法非常必要,也是非常迫切的。

    3、加快制定《旅游法》是我国旅游业与国际旅游业接轨的必由之路

    涉外性是旅游业的产业特征之一,积极开拓国际客源市场,扩大外汇收入,是我国发展旅游业的重要目标。为了保证这一目标的实现,必须在制度上保持与国际旅游基本规则的一致性,使我国旅游业走上国际轨道。因此有必要从服务贸易自由化趋势的角度,对我国现有的法律规则予以分析:GATS(服务贸易总协定〉,是WTO制度框架的重要组成部分,它明确了国际服务贸易的基本国际惯例,其中对我国旅游业将产生重大影响的有透明度原则、市场准入原则和国民待遇原则等规定。在我国现行立法中,涉及GATS(服务贸易总协定〉内容,有关外国法人和自然人的旅游者权益的主要有四部法律文件,即《旅行社管理条例》、《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》、《中外合资旅行社试点暂行办法》、《导游人员管理条例》。这些法律规定是零散的,不完备的。同时,从加入WTO的前景看,《旅游法》的制定将有利于从法律角度进行前瞻性、基础性的铺垫和谋划,从制度上确保我国旅游业逐步开放的进程,使之有利于消解因市场开放而带来的负面冲击,最大限度的利用市场开放的优势。

     二、关于《旅游法》的立法设想

    （一）《旅游法》的指导思想

     1.可持续发展战略:旅游资源是吸引旅游者的最根本的力量,为保障旅游资源的永续利用,必须实施旅游业可持续发展战略,战略的核心是保证从事旅游开发和旅游活动的同时不损害后代为满足其旅游需求而进行旅游开发的可能性,将满足旅游者与旅游区居民需求相统一。以下具体措施可以体现这一战略思想:首先是把可持续发展战略纳入旅游规划之中,强调包含环境保护的内容,努力“争取旅游发展与环境保护的永久和谐”(WT01993年口号〉；其次是设计生态旅游产品和文化交流的旅游产品,维护旅游地的自然和文化特性；三是明确旅游者、旅游企业保护旅游资源的义务和责任。

    2.大旅游战略:旅游业是行、住、食、购、游、娱各要素的组合,是涉及各行业多部门的综合性“大产业”。首先“大”在它对社会、经济、文化各方面的影响大,其次是其综合性导致的行业跨度大,三是其依托性所导致的依托程度大,因此,旅游业的产业特征决定了旅游发展必须实施“大旅游”发展战略。具体来说,所谓大旅游,就是要扩大和加深旅游业与其他行业的联系,带动旅游经济与其他经济的深度结合,促进国家经济结构的调整和国内外文化的交流。首先,旅游管理体制要从组织上、制度上适应并促进大旅游的发展趋势,各级政府、各有关部门以及各行各业要打破区域、部门、行业的界限,实行统一规划,网络化管理；其次,涉及旅游各要素的旅游企业要有现代化的经营网络和手段,大力发展适合不同消费层次、消费需求的旅游产品。

    3.政府主导型战略:政府主导性战略是指在以市场为基础配置资源的前提下,充分而合理地发挥政府的宏观调控能力,积极引导、规范市场主体的行为,以实现旅游资源的配置达到或接近最优状态,在我国实施政府主导型战略是总结国内外旅游发展经验的结果,土耳其、以色列是政府主导型战略实施的最好范例,我国云南省的旅游业发展也是最好的实践和探索。

    （二）《旅游法》的基本原则

     根据社会主义旅游事业的特点、需要及各国旅游立法的经验,《旅游法》的基本原则可概括如下:

    1.促进旅游业发展原则:旅游业是第三产业中重点发展的行业,是国民经济新的增长点,国家应大力发展国际旅游,积极提倡、引导国内的大众旅游,逐步发展出境旅游；旅游业的长期、中期规划和年度计划,应当纳入国家和地方的国民经济和社会发展计划。鉴于旅游的产业带动和群体辐射功能,发展旅游业也是西部大开发的重要策略。国家应制定鼓励发展、加快发展、支持发展等一系列政策和措施。促进旅游业发展原则是中央确定经济增长点的国家产业政策的体现,各部门不能局限于部门政策,各地区、各部门都有责任积极落实,形成政策合力,避免政策冲突。

    2.国民待遇原则:即一国给予外国自然人、法人与本国自然人、法人在民事方面享有同等待遇,将适用于本国公民的民事权利同样地适用于外国人。对国内外旅游者、内外资企业实行无差别待遇,是国民待遇原则的本质要求。但是国际旅游者、外资企业要切实尊重我国旅游区的民风习俗,公共秩序以及法律法规。

    3.旅游者合法权益保护原则:有旅游者,才有旅游和旅游业,旅游者是旅游法律关系的重要主体,合法利益能否得到有效保护是关系到一个国家或地区旅游业能否健康发展的大问题。“发展旅游业的先决条件之一是保障旅游者的人身和财产安全并尊重它们的人格”（《马尼拉宣言》）。

    4.旅游资源开发、利用、保护相结合的原则:开发的目的是为了利用,但对某些旅游资源,特别是自然旅游资源,开发的本身就意味着一定程度的破坏,因此,旅游资源的开发在注意经济效益的同时,必须注重环境效益,拟定好环境保护措施。只有这样,才能发挥旅游资源的长久魅力。

     中国网 2002年3月3日