农民负担过重的状况及原因

    （一）县、乡、村干部谈农民负担过重的原因

    1．实行分税制后，县级财政收入减少，为了维持工作的正常开展，必然加重农民负担。以关中某县为例，全县共有四十多个国有企业，县属企业十几个，市属企业一个，其余均为部、省属企业。几个大税种的收入情况是：消费税全部由上级财政拿走，增值税中仅市属企业和县属企业的25％归县上，部省属企业的增值税县财政见不到一分钱。而十几个县属企业均为经济总量小、粗加工、小作坊式的企业，其生存都难以保障，税收总量逐年下降。属于县级财政收入的几个小税种，又不断成为国家政策规定减免的税种。所有这些，导致了县级财政收入不旺。

    2．国家不断出台增支政策，支出逐年增多，是加重农民负担的又一原因。近几年来国家不断出台改革政策，如国企职工下岗和社会保障金、住房改革、医疗改革、给干部职工增加工资，都由县财政承担。所有这些增支政策，在分税制实行时没有给县财政盘子考虑预留，增支的速度和比率远远高于县财政收入的速度和比率，使本已相当脆弱的县级财政雪上加霜，不堪重负。

    3．加强金融监管力度后，县属企业贷款难，县、乡政府贷款难，县级经济发展更困难，缺乏必要资金保运转。县、乡“分灶吃饭”必然加重农民负担。信贷终身追究责任制和县级银行信贷权力的上交，使经济效益相对较差的企业贷款更难。即使有一个比较可靠的好项目，因信誉度差，也难以贷到款项。经济落后县绝大部分县属企业均属此种状况。它所带来的负面影响是企业不断地靠变卖财产、地皮维持简单的再生产，使得县域经济扩张无力，税收减少，下岗人员增多，负担加重。

     调查的乡镇中，乡镇公务员工资及办公费，乡镇学校教师工资及办公费，村干部工资及办公费，乡、村学校修缮费用均需由农民的农税、农特产税、“三提五统”承担。

    4．不断增多的垂直管理和事权上交，使县级财政陆续被蚕食。分税制后相继垂直的部门有地税、工商、烟草、盐务、医药、技术监督、养老保障等。加上以前垂直的部门，用县级领导的话讲：有权的、有钱的、工作好干的部门都和上面垂直了，权力上收了，收费上交了；有负担的、有麻烦的、工作难干的部门留在了地方，现在由地方管理的只剩下了卫生、教育和信访。这些陆续垂直的部门，过去归属地方管理时，其收费除自包工资、办公经费之外，每年还能上交县财政几十万元乃至百余万元。

    事权上交同样如此。专项预算费中的排污费、水资源管理费、教育附加费，过去无论哪级企业，都要向地方交纳或由上级退还地方。而现在，排污费被上收或者不交纳了，水资源管理费仅仅部分返还，而环境的治理和保护又要由地方承担。仅专项预算的事权上交，又使县级财政减少收入百余万元，大的县、市该项损失更大。由此带来的后果是环境无人治理、保护，厂矿周边的农民不断上访，甚至拒交农业税、农特产税及“三提五统”。

    5．教育负担是农民负担过重的最大原因。各县都实行县级和乡镇两级财政，各自对教育投入的责任范围是：城区内中小学及高中的所有负担由县财政承担。乡镇初中的校舍维修及全乡镇所有学校的教师工资由乡镇财政承担。乡镇各小学的校舍维修由学生来源村（一村或多村）承担。有些县的乡镇只承担公办教师工资，非公办人员工资由学校所在村承担。县、村对教育的支出状况：从全县范围讲教育支出占到县、乡两级财政实收入的2／3弱；乡镇教育支出仅人头费占到乡镇预算收入（实际只能完成上级分配的任务指标的50％左右）的2／3或稍强，村组织的教育支出难以统计，原因是村组织承担或不承担教师工资因县而异。

    （二）县、乡、村及农民负债沉重

    某个费改税试点县负债情况（截止2000年10月底）如下：县级财政赤字2100余万元；各项负债累计9766万元，共计11866万元。该县共有21个乡镇，其中18个乡镇程度不同地存在债务问题，各项负债2858.6万元，累计欠发工资1526万元，两项共计4384.6万元。

    某税费改革试点村的情况是：2000年 10月底以前该村组织累计负债17.5万元，费改税之后归村组织支配的各项收入测算为34324元，而目前该村除公办教师（乡镇财政承担）外，非公办人员（民办教师、工勤人员）工资和经费实支52000余元。即使清退和压缩人员，仍需工资及经费37920元（不含校舍维修），村上的全部收入仅支付教育开支还缺少3596元。如果加上精减压缩后的村干部工资和办公经费，该村收支相抵每年缺口达48556元。

    农户家庭负债情况（截止200年6月底）：清涧县60户国家调查户，50户不同程度的存在债务，占调查户的83.3％，共欠债283140元，户均欠债4794元，人均欠债1035元，欠债最多的农户欠债22800元，人均4460元，欠债最少的农户欠债500元，人均100元。调查资料反映，人均债务远远超过了农村居民的收入水平，多数农户已背上了沉重的债务包袱，靠借贷款来维持生产生活，过着寅吃卯粮的日子。

    （三）农民抗税现象日渐普遍

    过去拒交税费在一个乡镇仅仅是个别农户。从90年代中后期开始，此风愈刮愈烈，发展到整个村民小组、整个行政村全体拒交。其拒交的理由不仅仅是因为负担加重，诸如厂矿企业污染了环境、个人承包土地没有划够、和干部之间的矛盾问题、邻里之间的地界纠纷等都成为拒交的理由。拒交户最少的一个乡的5％～6％的农户拒交，其它各乡镇拒交的农户占到了10％以上，拒交户最多的一个乡占到了农户数的40％～50％，时间最长的连续5年拒交。最典型的一个乡，辖11个行政村，户户拒交的有9个村民小组，其余的还有部分或个别农户拒交。

    减轻农民负担的对策及建议

    （一）中央应出台财政倾斜政策

    从陕西省县域经济的实际情况看，国有大中型企业对所在县的财政贡献基本没有或很少（企业的各种税收被县以上各级财政拿走），而县属的地方国有企业、街道集体企业也大多存在生存困难问题，非公有制经济又没能及时发展起来，因此县乡缺乏新的经济增长点，县乡财政没有新财源，只能靠转嫁负担来弥补县乡公共开支的不足。当前，靠县域经济的发展来减轻农民负担，缓解县乡财政重负还是一个“远水”问题。实行分税制后，中央财政得到了充实，尤其是近几年中央财力每年递增近千亿元，2001年中央财政已突破万亿大关，已具备了在一定程度上办大事的实力。及时调整农村政策，是农民减负和缓解县、乡、村财政重负的唯一途径。具体建议：

    1．九年义务教育由中央全额承担，高中阶段教育由地方承担。考虑到这一块数额较大，在农村费改税中，建议留足重新定编后的乡镇费用和村级费用，其余上解中央财政。中央财政若承受不起，可考虑仅发放义务教育阶段教职员工的职务（技术等级）工资、津贴（基础工资）和10％的职务（技术等级）工资补贴，其它津贴由地方承担。

    2．建议由中央财政从县域内的中央、省、市、县各级企业收取的增值税中，按照5％、10％、15％的比例依次返还东部、中部、西部省区企业所在县，全额上解的消费税也依照上述比例返还上解县，用于补偿九年义务教育经费的缺口；或者由中央财政每年拿出相当资金，按西部省区全额补差、中部省区多额补差、东部省区少额补差的原则增加财政转移支付，作为九年义务教育专项开支。

    （二）完善司法程序，解决农民抗税问题

    乡镇领导反映，目前上级有给农民减负的政策，而缺少制约农户抗税的法规。建议中央有关部门建立有关法规，解决部分农民抗税问题。

     中国网 2002年3月6日