从劳动力供给方面看，城镇就业压力依然很大，高失业难以在短期内缓解。压力主要来自四个方面：一是上述3000万人的失业积存。二是城镇每年新增的800万劳动力，源源进入城镇劳动力市场。三是公有制部门的富余人员，城镇将有2600万劳动力稳性失业逐步显性化。四是农村有1.3亿剩余劳动力，对城镇简单劳动岗位具有无限供给能力。

    从城镇就业安置能力看，近几年岗位增加有限。1999年城镇就业量比1998年仅增加336万人。今后几年，经济增长速度约为7%~8%，即使加入WTO后就业弹性增大，城镇就业机会预计只能达到年增500万还不抵城镇新增劳动力数量。由此可见城镇失业量不仅不会降低，而且有逐年积累的趋势。如果公有制部门减员速度及城市化进度按原计划进行（每年乡转城710万），而无相应地促进城镇就业的得力措施，五年后的城镇失业量将达7100万。

    如真的出现此种情况，必将对社会稳定构成极大威胁。大力发展非正规就业将有助于缓解这样的威胁。

    非正规就业是指城市劳动者从事非正规的生产、经营、服务等经济活动取得收入的行为。这种就业形式广泛存在于发展中国家的城市中，就业内容多种多样，包括保姆、临时劳务、沿街叫卖、家庭小作坊等等。我国最早倡导发展非正规就业的是上海市。1996年7月，上海市再就业工程领导小组办公室制定的《关于实施再就业工程试点工作的若干政策》最早引进非正规就业的概念并赋予新的内涵，又制定各种政策确实推动非正规就业的发展，在我国具有重要的开创性意义。这些政策和措施包括：创立社区载体网络，组织、管理和服务非正规就业；减免税费，降低非正规劳动组织的营运成本；统筹社会保险、医疗保险，解除非正规就业者的后顾之忧；设立低息贷款，推动了非正规劳动组织的启动和运转；提供就业、创业培训，提高下岗人员的就业能力；建立信息网络，拓展非正规就业的发展空间；设立工会，维护非正规就业者的合法权益等等。

    非正规就业在下岗失业再就业工程中发挥了举足轻重的作用。上海2000年全市净增就业岗位10.68万个，其中非正规就业组织净增岗位4.39万个，占41.1%，相当于自由职业者与个体工商户创造的就业岗位之和，成为对社会困难人群帮困托底的重要手段。

    但非正规就业在发展过程中还存在着许多不足，主要表现为：从业内容以社区服务为主，组织规模较小；存活率不高，到期转制率偏低；从业者的收入偏低；从业者的就业竞争力较低等。针对非正规就业的发展过程和某些具体环节中存在的问题，现提出如下相应对策建议：

    1．改革认证登记制度，部门归口，协调管理

    就业问题不是劳动部门一家的事情，非正规就业组织的发展离不开工商部门的配合、指导，应该由劳动和工商等部门齐抓共管，各司其责。劳动部门负责审西方经济从业者的下岗失业身份和组织运行中的用工监督；工商部门负责审西方经济注册资格，符合条件的直接在工商部门注册为“预备制小企业”，领取临时执照，享受目前制定的各种优惠待遇。这样对于从业者可以减轻因“非正规”称呼 带来的心理压力，自始至终树立企业意识、市场意识、竞争意识，条件成熟了就向正规企业平稳过渡。

    2．适当放宽非正规劳动组织的经营许可范围，对社区服务等行业建立必要的准入制度

    要想通过非正规劳动组织解决就业、缓解失业和消除城市贫困，就必须把非正规人家就业组织视为预备制小企业，比照小企业的政策，放宽非正规劳动组织的经营许可范围，让他们在市场中定位，给他们以更多的市场选择和市场竞争的机会，以及组织发展和创业的自由。同时建议对社区服务等行业建立必要的准入制度，采取一些保护性措施，适当限制或延缓正规部门、外来劳动力进入社区服务市场。

    3．确立个人独立投保主体地位，扩大社会保障覆盖面

    为了使非正规就业者切实享受到社会保障，旨在保障他们未来基本生活的公共政策，必须根据其实际收入水平为之设计一套能使从业者真正受益的合理、高效的社会保障措施。建议在事实上无法强制雇主执行法定缴费义务和执行统一规定时，采取一定的补偿措施，顺应“基本生活靠统筹，改善生活靠账户”的模式。例如可设计一种“一揽子”的简易社保品种，比照当地法定最低工资水平，从业者彩取固定费额的方式参保，重点保工伤和大病医疗，同时兼顾失业保险和养老保险；或者为有效适应就业形式多样化特别是非正规就业灵活性的需求，还可以设计一种按小时参保的模式，由雇主在计发劳动报酬时将社保成本一并计入，参照城市职工平均缴费标准，个人独立投保，把从业者个人参保的权利延伸为法律义务与社会责任。

    劳动就业部门与商业保险公司合作设立非正规就业人员综合保险，应针对非正规就业者的需要和接受能力，设计更为灵活的险种，满足投保人的需要。

    在最低工资、最低生活保障线制度方面，应体现对非正规就业的鼓励意图，对非正规就业所取得的收入不计入、少计入或只按当地最低工资标准计入。

    4．进一步加强培训工作的针对性，提高非正规就业者的就业、创业能力。

    第一，增强培训的实用性和针对性，把培训课程按照就业通识和专业技术分成两个层次，专业技术培训最好能够提供小班上课和上岗实习的机会。同时可以请再就业和创业成功的非正规就业者现身说法，使失业者在榜样的鼓舞下树立信心。

    第二，降低对创业培训者的条件要求，扩大覆盖面。尽量满足覆盖全社会成员的创业培训要求，培训创业带头人，并且培育非正规就业组织的业务骨干，增强非正规组织的经营实力和抗失业能力，提高就业倍增效应。

    第三，广泛宣传，提高受训者的自觉性和积极性，特别是要通过成功者和不成功者的案例剖析，使受训者充分认识培训的作用和必要性。同时可以把接受培训作为认定非正规就业组织的前提条件。

    5．加强信息服务，改善经营环境

    有些非正规劳动组织开业后生意清淡，难以维持，主要原因是没有及时、有用的市场信息，所以支持非正规就业组织也应该从提取信息服务方面多做些工作。同时，可以在电视、电台上帮助一些非正规就业组织业务活动作一些公益性的广告，扩大市民对非正规就业提供的社区服务的知晓率。

    在经营环境方面非正规就业组织存在的主要困难，一是场地不足，或者租不起，而且如果把家庭用房改作非正规经营活动往往会与工商、市容管理等部门的管理政策相予盾；二是启动资金不足，经营贷款比较困难。所以应该进一步加大对非正规就业组织融资和贷款担保支持。

    6．加强非正规就业组织的劳动统计和用工监督，提高非正规就业组织的就业效率

    必须建立常规统计制度，设法了解非正规就业的真实情况。劳动部门仍然可以将这一业务委托给非正规劳动组织——代理记账服务社，也可以将其委托给社会中介机构或者私营部门，引入竞争机制，同时制定相应的利益制约机制，受委托机构有义务设法提高统计的真实性，并将真实情况如实报告；必须加强统计与服务工作的经常性。劳动管理部门还应该广泛利用广大市民的监督作用，制定监督举报制度，监督和规范非正规劳动组织的用工和经营管理。此外，劳动管理部还可以与工商等部门建立联合调查制度，掌握第一手资料。

    7．发挥社区优势，形成非正规就业的地域特色

    非正规就业的基本从业领域是社区服务，不同社区具有不同的居民成分和活动特点，因而也具有不同的社会需求，非正规就业组织的从业内容也应该根据城市不同社会需求的特殊性，表成不同的优势产业，这样才更有利于提高非正规就业组织的市场适应性和转制成功率。

    中国网 2002-03-07