土地使用权流转制度的核心是“三权分离、自主自愿、市场契约和政府监督”。所谓“三权分离”指土地所有权、承包权和经营权的分离。这种制度使土地属性从资源顺利地转化为资本，让农业生产要素合理流动起来，盘活存量，从而取得规模效应、集约效应和市场效应。在沿海部分发达地区的农村，已经探索出多种土地使用权流转的有效形式，如股份合作、反租倒包、委托转让、季节性承租、土地交换、租赁经营、土地整理后的升值分包等。同时，有关的中介机构也逐步建立，在政府的监控和指导下，以土地储备中心、土地整理中心、土地信托中心和土地银行等形式，为土地流转进行多方面的服务，有力地推动了土地流转制度的健康发展。这些都为全国其他地区探索土地规模化生产积累了宝贵的经验。

    一、 我国农村土地改革政策的历史回顾

    １９４９年以来，农村土地改革是中国农民的第一次大解放，农民在党的领导下从地

    主手中夺回了赖以生存的土地，使“平分地权”得以实现，极大地解放了生产力，农民基本生活得到了根本保证。

    １９７８年以来，农村实行联产承包责任制，坚持农民的自主性生产，坚持土地承包权３０年不变，完成了第二轮的土地承包，稳定了广大农民的基本权益，适应了经济发展的要求，使绝大多数农民迅速脱贫致富，达到了小康标准。

    进入新阶段，随着国民经济的快速发展，农村生产力急需进一步提高，这就要求在建立社会主义市场制度的总体要求下，实行农业规模化生产，完善在更高层次上的社会分工，使农村更快地走向富裕。这就是一些人能常所称的农业“第三次解放”或“第二次土地改革”，根据沿海部分发达地区的经验，与这种现代化农业发展相适应的土地使用权流转制度开始出列并逐步走向完善。这是解决农村生产力进一步提高的新选择，这是新时期农村市场经济发展的必然产物。例如浙江省绍兴市，截止到２００１年６月，大田流转面积已逾５０万亩，占全市总耕地面积的３０％。其他如湖州市有１９％，衢州市有11.3％以及浙江全省的近１３％的耕地面积，已经参与了土地使用权的流转，在发达农村引入了市场化运作机制，显示出新形势下土地流转的生命力和农村先进制度的蓬勃生机。

    二、 我国政府在新时期对土地承包权的政策保护和对土地流转的政策的支持

    在实行家庭联产承包责任制后，党中央、国务院一直重视农民长期承包土地权利的保护工作，另一方在积极倡导土地要向部分高效农副产品经营行业集中。上世纪８０年代中后期以来，党中央、国务院对我国农村土地问题共下发了四个重要文件。

    １９８４年，中共中央下发了１号文件，规定农民的土地承包期１５年不变，文件同时又规定，要鼓励耕地向种田能手集中，对于转出承包权的农户要给适当的资金补贴。

    　１９９３年，中共中央又下发了１１号文件，第一条就提出土地承包期延长３０年不变，在第四条中又规定，在群众自愿的基础上可以实行适度的规模经营，规定承包期内耕地的承包权在农民自愿的基础上依法、有偿、自由转让。

    去年１２月，中共中央又制定了关于土地流转的１８号文件，对当前部分发达地区出现的土地规模经营中出现的使用权流转问题明确了政策，指明了方向。

    三、土地使用权流转制度健康推行的理论与现实条件分析

    （一） 经济理论分析

    世界银行一份研究报告指出：当人均ＧＤＰ小于５００美元时，农民以分散的自给自足经营土地为主，这种传统方式的目标实现只能是单纯循环的自然经济。只有当人均ＧＤＰ大于１０００美元之后，农村土地的商业运用和市场价值才能显现出来，表现在土地拥有者有转移土地的强烈愿望，而土地经营者又有扩张规模的迫切需求，二者的共同作用形成了市场的推挽效应，是土地使用权出现流转的经济的深层次动因。

    （二） 现实支持的五个条件　

    １、 农村人口的恩格尔系数应在４５％以下。

    ２、 农业产值在社会总产值中的比例小于１０％。

    ３、 农村经济中的非农活动收入在７５％以上。

    ４、 农村劳动力人品中从事非农劳动的数量大于５０％。

    ５、 农业种植结构中经济作物种植面积占总面积的３０％以上。

    基于以上分析，我们一方面要看到我国部分沿海发达地区人均ＧＤＰ已超过人均１０００美元的现实，另一方面也要看到全国纯农户比重为５９％，农村社会生产力普遍较低的基本国情，在推进土流转制度的健康发展的工作中，应采取认真探索，积极引导，一切从立足国情和发展社会生产力的角度出发，与时俱进，按市场化规律，深刻领会“三个代表”重要思想，使土地使用权流转制度谱写出拉动农村经济增长的新篇章。

    四、对我国当前继续深化土地规模经营中，要妥善考虑广大农户的转业、转产问题，防止土地流转后农民出现的“隐蔽性”失业问题，以保证农民在温饱富裕的基础上进行产业升级改造。

    　２、要严格按照“自愿、有偿、依法”的原则，从各地基本区情、市情、县情出发，要进一步规范、具体土地流转的政策，避免强迫命令和过硬的行政干预，切实维护效益与公平两原则，维护农民的土地权益。

    　３、要制定明晰的政策法规，在土地流转过程中鼓励经营大户同拥有土地使用权的农户直接签定合同，防止部分乡、镇、村干部在土地流转过程中剥夺农民经济利益，杜绝“明着反租，暗中倒包”的现象发生。

    ４、要鼓励有农田撂荒的村镇作为土地流转的实施重点。逐步探索出不同地区、不同作物土地集中的适宜规模，以获得比较效益的最大化。

    ５、在政府领导下，认真整顿土地流转的中介机构，充分维护农户权益和经营者权益，并对合理的社会契约进行普遍性规范。对“确定所有权、稳定承包权、搞活使用权”和“保证土地使用方向不变”要作出政策界定，对市场风险要作出充分估计。特别要注意给农民提供法律保障和法律救助。

    中国网 2002年3月14日