这里说的“国有资本”就是通常说的“国有经营性资产”，因为用“国有资本”一词比用“国有经营性资产”更为科学准确。

    “资本（capital）”和“资产(asset)”，各有自己的特定含义。对于任何一个企业来说，资产=资本+负债(liability)。因此，企业资产的终极所有权应归出资人和债权人两方面所有，其中归出资人所有的份额只是“所有者权益”，也即“净资产”——“资本”及其增值部分。即便是国有独资企业，只要其资产负债率不等于零（因为有商业信用存在，这种情况实际上永远不可能出现。）也不能说企业资产完全归国家所有。

    二、国有资本的存在理由和功能定位

    相当一部分经济学家主张国有资本完全退出竞争性领域，此议不可行，议者恐怕有两点考虑不周：

    1、现实可行性

    国有资本现有人民币6.9万亿元，假定只有一半存在于竞争性领域，也是3万多亿元的巨额数字，“完全退出”后谁来接盘？

    我国民间资本当前实力还很有限，“国退民进”只能是渐进并且有限的。议者也许是盯上了数量达7万多亿元的居民储蓄存款，但这些存款的相当一部分是居民基于收支预期不良为预防性延期消费而储备的，其中有可能转化为资本的有多少，并无人作过认真论证。

    有能力接盘的还有实力雄厚的外国资本。但“完全退出论”的初衷是为了“让利于民”，如果最终弄成了“让利于友邦”，则无论是从道理上说还是从感情上说都让人难以接受。

    2、把国有资本的功能定位混同于一般资本

    国有资本的功能定位如果同一般资本完全一样，以逐利为惟一目标，则“完全退出论”就完全正确——国家不应当“与民争利”。

    人们经常批评加于国有资本的社会保障功能，这一批评自然是正确的。但除此之外，国有资本还有作为宏观调控手段的功能，特别是在推动结构调整、引导产业发展方面的功能，不应当否定。

    论者或曰，在市场经济条件下，政府应当充分运用各种间接的宏观调控手段，引导、鼓励、扶持民间资本去投资发展社会所需要的产业。从原则上说，这自然不错。但如果在充分运用了各种间接手段以后，民间资本或由于实力不足，或由于对风险与收益的预期不看好，就是不进入社会所需要的产业领域或进入程度不够，政府该怎么办？难道就干等着？在各种间接手段“技穷”的情况下，放着现成的直接手段——国有资本先导投入不用，岂不是太笨拙了？

    在投资风险大的新兴产业领域，在需要扶持的弱势产业领域，“国有资本先导投入——带动民间资本投入——进入正常发展运行——国有资本逐步退出，让位于民”，随着社会经济的发展前进，至少在中国，也许是一种会经常重复出现的宏观调控方式。这不是“与民争利”，而是“为民谋利”。

    因此，对国有资本运行的考核要求不能完全等同于民间资本。保值的要求是绝对的，如果国有资本不断萎缩以至流失，就谈不上发挥宏观调控作用了。增值的要求则需因事制宜地确定。

    三、国有资本管理是不是政府职能

    回答应当是肯定的。有的经济学家主张，为了体现“政资分离”应当将国有资本管理职能从政府中划分出来，在全国人大常委会下另设管理机构。这样的主张不对。

    1993年11月，党的十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》提出，“按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径，加强中央和省、自治区、直辖市两级政府专司国有资产管理的机构”。这一段话说得很明白：是在政府内分开两种职能，而不是把其中的一处划出政府之外。这一原则在党中央后来的文件中始终未变。

    《中华人民共和国宪法》第五十七条规定，“中华人民共和国全国民代表大会是最高国家权力机关”，第八十五条规定，“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关”。而国有资本的管理，显然是一种执行职能，不是权力机关的决策和监督职能。在国家这一层次，如果真的认为需要在国务院即中央人民政府之外另设管理国有资本的执行机构，似乎也应当同时提出修宪的建议，例如在前面所引宪法八十五条的条文之后加上一笔“但书”——“但国有资本的管理除外”。

    社会经济管理职能高于国有资本管理职能。国有资本发挥宏观调控功能时，只是手段之一，必须服从宏观调控的总体部署。如果将国有资本管理直接置于全国人大及其常委会之下，则由国务院指挥全国人大的工作部门也是有悖于法理的事。

    但全国人大常委会加强对国有资本管理的立法和监督，是完全必要的。这一方面差距不小：《国有资产法》迟迟出不了台；党的十四届三中全会《决定》关于“建立国有资产经营预算”的要求至今未见落实；每年的人代会上，也没有见到有哪个主管职能部门代表国务院向大会作过“关于国有资本经营预算及执行情况的报告”，以接受监督（不过话又说回来，有能力作这样的报告、十四届三中全会《决定》要求加强的“专司国有资产管理的机构”，至今还没有）。

    四、要不要有专司国有资本管理的职能机构

    体制，包括体和制两个方面。几千年的中华文明史告诉人们，许多时候可以有体而无制——“坚持人治”就是了；但任何时候都不可以有制而无体——连古人都懂得“徒法不足以自行”。

    十四届三中全会《决定》为政府设计了两类职能，自然就应该有两类职能部门。两类职能只应该并存于政府，却不应该并存于同一职能部门，这是一个原则界限，《决定》要求加强“政府专司国有资产管理的机构”就体现了这一原则。9年来，未见人们对此提出过异议，但就是很难落实。

    十四届三中全会之前的1988年机构改革中，从中央到地方，在各级政府中设立了国有资产管理局，这应当算是“政府专司国有资产管理的机构”了。各级国资局在其存在的10年间，在“探索国有资产管理和经营的合理形式和途径”方面，确实成效不显，其原因恐怕也是多方面的。而在十四届三中全会之后的1988年机构改革中，撤销各级国资局，并入财政部门，则未免是因噎废食了。

    1998年机构改革，撤销专业经济部门，消除了行业管理与国有资本产权管理的混淆，是一大进步。但撤销国有资产管理系统，将国有资本所有者权能的行使分别赋予几个综合经济部门，则既不利于国有资本的集中统一管理，也混淆了社会经济综合管理职能与国有资本所有者职能及公共财政与国有资本的界限，是一个明显的退步。

    五、国有资本与国有企业

    “完全退出论”者常举出国有企业的低效率作为论据，这恐怕是混淆了资本权属同企业性质的关系。

    资本作为一种基本要素，其最终权属是简单明了的，在中国只有国有资本、民间资本、外国资本三种，企业则是各方面要素的合约组织。三种资本按照不同关系结合配置，组成了丰富多彩的企业形式：国有独资企业、个人独资企业、合作企业、私营企业、集体企业、外商独资企业、公私合营企业（这类企业可谓名亡而实存）、中外合资企业，以及常被称为混合所有制的各类股份制企业，等等。由此可见，资本权属应当也有可能做到界限清楚，而企业性质则很难按所有制划分明白。

    从此出发，国有资本就是国有资本，不能“掺沙子”。“政府专司国有资产管理的机构”是政府职能部门，当然不能“公私合营”，就是运用国有资本在资本市场上从事资本经营的投资公司或控股公司，也应是国有独资公司，不能搞“产权多元化”，不能搞“混合所有制资本经营”。而主要在商品市场上活动的国有独资企业，则是在产权多元化改革中的重点改造对象。

    现在，在商品（含服务）生产经营领域，不但是国有独资企业太多，对国有资本控股强调得也有些过分。按照抓大放小的原则，中小企业中的国有资本以全退为宜；大型企业中的国有资本则不宜全退，除极少数控股外，大多数以退至参股为宜。之所以如此，既是为了借民间企业家或外国企业家的光，“搭便车”以分享收益，也是为了有利于治理市场秩序，维护社会公平。

    在股份制企业中，“国有资本一股独大”，既降低企业效率，又损害广大中小投资者利益，近年来经济学界对之批评颇多，亟应大力改革。但这一弊端的要害在于“一股独大”。“国有资本一股独大”固然经常损害中小投资者利益，如果是家族资本或外国资本“一股独大”，是否就没有损害了？至少目前抑制任何形式的“一股独大”。

    六、国有资本应当“分级管理”还是应当“分级所有”

    1999年9月，党的十五届四中全会作出的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中，对国有资本管理体制改革方向提出了著名的十六字方针——“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”。在学习、讨论和贯彻的过程中，有的同志提出，应当明确国有资本“分级所有”，以调动地方的积极性。这一主张不妥。

    《宪法》第七条有明确界定，“国有经济，即社会主义全民所有制经济”。这表明，国有资本是全国人民共有的财产，不能说上海市管理的国有资本属上海市人民所有，广东省管理的国有资本属广东省人民所有等等。多年来，在上下级政府之间，在不同行业、不同部门、不同企业之间，经常用无偿划的方式转移财产管辖权，就是在不断地实践着这一原则。一旦要改成“分级所有”，会造成很大混乱。

    因此，只有全国人民代表大会才可以在类比的意义上理解为国有资本的“股东代表大会”；地方人大及其常委会对同级政府管理国有资本的工作实施监督，可以理解为部分“股东代表”受“股东代表大会”委托执行监督任务。有关行政法规及国务院的有关文件中，多次申明“由国务院行使国家所有权，”表达的也是这一经济关系。

    这样看来，从道理上说，国有资本似乎最适宜实行垂直管理体制。考虑到实际操作上的困难，自然也不宜理想主义地简单化处理。但不论怎么说，也不能像社会公共事业管理那样，把国有资本管理职能从上到下全面配置到五级（中央、省、市、县、乡镇）政府中。十四届三中全会《决定》只提出“加强中央和省、自治区、直辖市两级政府专司国有资产管理的机构”，想必也是有考虑的。

    中国网 2002年3月16日