导致政府负债沉重的九大问题：

    1、违规举借外债和对外提供担保、反担保。有关法律法规早就规定：地方政府无权对外举债，政府部门也不得对外提供担保和反担保。但事实上，违规举借外债，仍很严重，且仍以“承诺函”、“保证函”等形式对国有企业经营活动提供担保和反担保，有的以担保手段通过企业融资，补充预算资金的不足和项目工程支出，加剧政府债务负担。

    2、超财力举债，偿债能力低，债务逾期率高。很多地方政府都超财力举债，债务已是财力的两倍、三倍。但是举债来兴办、扶持国有企业，效益普遍低下，呆帐、死帐多，回收难度大，偿债能力低；举债用于政府公共支出，如发放工资，弥补经费支出不足，以及科教文卫民政等事业性支出，基本上不具备偿还能力。根据调查，财政状况好些的地方，具有偿债能力的债务可达50%左右，财政状况不好的地方，具备偿债能力的债务只有10%~20%。特别是县乡两级偿债能力十分低下。过低的偿债能力必导致债务逾期率高，借新债还旧债十分普遍。而债务逾期率过高，一会导致政府无法按期履行还债责任，影响政府声誉；二是使地方财政财务状况更趋恶化。

    3、为追求“好形象”和“好政绩”，背上沉重债务。有的地方政府不顾财力许可办事，不从当地实情出发，片面追求对外形象，大量借债投资于基础设施、公共设施、公益事业的建设，这些项目对改善环境和人民生活环境起了很大作用，但同时也背上沉重的债务负担。一些经济欠发达、缺乏后续财源的县级、乡镇级政府，为了政绩需要，不惜代价，弄虚作假，借钱交税或在收入任务完不成的情况下，将支出作挂帐处理，而事实上真赤字、假平衡，留下了大量的债务负担。

    4、缺乏应有的借款风险意识和投资风险意识，轻易介入生产性、竞争性领域，造成大量的投资失败。有的地方不顾实际情况，不搞调查研究，大搞开发区建设，举债“筑巢”，但由于国内经济环境变化和市场容量限制，以及各地在投资上的重复建设和盲目性，而无法达到“引凤” 的目的，造成土地荒废、资源浪费、投资损失，并背上沉重债务。有的地方上项目盲目冲动，缺乏风险意识和市场调研，项目建成后即停产或半停产，投产之日即亏损之时。

    5、大规模举措外债且运用不当，无法实现预期效益。为增加投资总量，有些地方政府通过招商引资、境外融资渠道举借外债投向基础设施项目和生产性企业，但外债具有偿还刚性、汇率风险大的特点，结果大规模举债而又运用不善，不能达到预期效益，形成沉重的债务压力。

     6、过去的农村、城市基金会虽经清理整顿，但其潜在的债务和风险都可以导致政府债务和财政风险。

     7、有的地方政府违规超标建设楼堂馆所，资金的巨额缺口形成政府债务。

     8、粮食政策性亏损无力消化，增加财政债务。由于财政困难，无力安排必要的粮食专款补贴，许多地方粮食政策性亏损难以消化，形成财政的一种负债。有的产粮县粮食政策性亏损占县财政级一般预算收入的30%~40%。

     9、政府负债存在多头管理，各自为政，债务不清，调控不力等问题。目前，除了财政部门管理一部分政府的内、外债外，还有大量债务体现在政府的其他部门，有的地方多达50%以上。政府部门直接或间接成为债务主体，举债、担保、资金使用、偿债均缺乏有效的约束机制。债务分散管理这种状况必然导致政府对总的债务规模不清楚，举债是否过度不清楚，偿债能力如何不清楚，何年是偿债高峰期不清楚等，因此，也就无法进行有效监测、调控。

     沉重的债务负担所带来的负面影响：

    1、负债规模超过财政承受能力，干扰了正常的预算管理和预算执行。

    2、诱发了不适当的政府干预。一些地方政府以行政手段强迫所属企业和单位为其融资或提供融资担保，干预了企业经营自主权，侵犯了企业的合法权益，企业对此意见纷纷。

    3、欠发机关事业单位干部职工工资，影响了干部职工情绪和工作积极性。

    4、诱发了地方政府专项资金使用上的违纪违规。现有的财政负债，财政部门实行上下级强行扣款办法，使得基层财政部门资金调度更加困难，于是一些地方挪用上级政府专项资金的违纪违规现象屡禁不止，个别地方政府由于库款调度不济，扶贫和救灾款都无法及时支拨。

    5、极大地降低了政府的信誉。个别地方政府及其部门由于无法按期归还银行债务本息或拖欠工程款，使他们疲于应付筹措资金还债，无法售中精力搞工作、抓管理。有的诉讼案由于政府败诉，法院封存“经费账户”者有之，强行从“专项经费账户”中划钱者有之。这不仅使政府部门的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。

    6、地方债务规模仍呈上升趋势。有的地方政府连债务利息都无法偿还，根本谈不上还本，使债务规模越滚越大，而新的债务又在不断增加。

    7、基础设施建设过多地依赖政府举债投入。一方面造成政府债务不堪重负，另一方面也对个私经济、民营企业、外国资本的介入产生“挤出效应”，不利于形成投资主体多元化格局。

    以上分析表明，政府负债问题如不摆上各级政府的议事日程，进行规范管理和强化机制的约束，将扰乱经济的健康、稳定发展，影响财政预算的正常执行，形成经济工作中的重大隐患。

    为了加强政府债务管理，防范和化解债务风险，提高政府信用，现提出如下建议：

    1、对政府债务进行归口管理。为了克服目前政府债务多头管理，各自为政，债务规模、债务资金使用及偿债能力不清，调控不力，权责不明的现状，必须有专门的部门统一管理政府债务，明确其职责、权限，赋予相应的职能，发挥管理、监控、预警的作用。

    2、建立和完善偿债准备金制度。（1）通过多渠道筹集偿债资金，每年有计划地从预算财力和政府预算外资金收入中安排一定比例的资金用于偿债，设立偿债准备金，化解偿债压力；（2）调整财政支出结构，清理、界定财政支出范围，对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”，腾出部分资金用于偿债；（3）加大对财政周转金的清理回收力度，用清理收回的周转金归还借入上级周转金和其他债务；（4）若遇到偿债高峰期，可适当考虑通过出售、转让部分国有资产来偿债。

    3、建立政府债务的管理制度。一是建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理体制；二是建立举债评审制度，对举债规模、项目、成本、偿债渠道等进行评审论证，避免盲目性和随意性；三是建立偿债责任制和责任追究制度，对债务的使用偿还要签订责任状，明确权利、义务、责任，对盲目举债，搞低水平的重复建设，造成损失浪费，或因工作失职，造成无法按期还本付息，要追究直接责任人的责任。同时要将债务的借、用、还纳入领导干部任期经济责任审计的范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标。

    4、严格区分政府债务和企业债务，防止因政企不分和政府的行政干预而使企业债务转化为政府债务或企业成为政府债务的承担者。

    中国网 2002年3月19日