一、2001年中国社会保障事业发展状况分析
2001年，中国为建立独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系付出了巨大努力，取得了一定成果。10月26日，受国务院委托，劳动和社会保障部部长张左己向第九届全国人大常委会报告了完善社会保障制度的情况。
(一)养老保险
1、 养老保险制度进一步完善
2001年，养老保险制度主要在三方面有较大突破，一是国家出台了职工在机关事业单位与企业之间流动时有关问题的处理意见，从此，职工在机关事业单位与企业之间流动时的社会保险问题（其中主要是养老保险）有了政策依据；二是转制事业单位实行企业职工养老保险办法；三是企业离休人员养老办法与退休人员的养老保险脱钩，为建立企业退休人员基本养老金正常调整机制奠定了基础。
为适应国务院机构改革和社会主义市场经济体制的要求，国家决定对国家经贸委管理的10个国家局所属242个科研机构的管理体制进行改革。1999年2月，《国务院办公厅转发科技部等部门关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革意见的通知》，规定转制事业单位职工的社会保障参照企业职工的社会保障政策执行。照此办理的先后共计有554个转制事业单位，涉及在职职工30多万人，离退休人员15万人左右。目前已有近50%的转制事业单位参加了所在地区的企业职工基本养老保险社会统筹。存在的问题是:由于这些事业单位原来执行的是机关事业单位退休金的政策，标准较高，其离退休人员要求继续执行原来的政策。目前将转制事业单位纳入地方养老保险统筹范围的工作进展比较缓慢，甚至有些已经参加了当地企业职工养老保险社会统筹的转制事业单位又中途退出。
2、确保基本养老金发放成果进一步巩固
2001年，第一季度，全国应发基本养老金495亿元，实发495亿元，基本实现了确保目标。除确保当期发放外，有20个省、自治区补发了2000年以前拖欠的基本养老金共9.8亿元。第二季度， 全国应发企业离退休人员基本养老金504.4亿元，实发501.2亿元，养老金按时足额发放率为99.9%，比去年同期提高1.6个百分点。北京、天津、上海、浙江、福建、广东、西藏、新疆和新疆兵团等9个地区（单位）及原行业统筹企业、中央军工企业已无养老金历史拖欠。第三季度，全国应发基本养老金520.15亿元，实际发放519.54亿元，按时足额发放率为99.9%。同时，全国还有8个省、自治区补发历史拖欠的养老金共1.8亿元。
存在的主要问题是:确保发放仍有死角。第一季度，个别地区1、2月份曾发生少量当期拖欠，但已于3月底前补清。第二季度，黑龙江、吉林、安徽、海南4省先后发生养老金当期拖欠1.3亿元，共涉及17万离退休人员。第三季度，有5个省发生养老金当期拖欠，涉及金额6553万元。养老金拖欠集中在农垦企业。
3、养老金社会化发放基本实现
到2001年3月底，参加企业养老保险社会统筹的离退休人员中，已有2916.8万人实行了基本养老金社会化发放，社会化发放率达到95.4％，比2000年底提高了3.2个百分点。6月底，全国企业养老金社会化发放人数达2980万人，比2000年底增加218万人；社会化发放率达96.4%。天津、辽宁、上海、福建、陕西、新疆兵团6个地区(单位)的社会化发放率达100%。到9月底，全国企业基本养老金社会化发放人数达3049.8万人，社会化发放率达到97.2%。
4、基本养老保险覆盖面继续扩大
2001年3月末，全国参加基本养老保险社会统筹的职工有10460万人，离退休人员3211万人，分别比上年末增加12万人和41万人。6月末，全国参加基本养老保险社会统筹的职工有10547万人，离退休人员为3241万人，分别比上年末增加99万人和71万人。9月末，全国参加基本养老保险社会统筹的职工有10606万人，离退休人员为3294万人，分别比上年末增加158万人和124万人。其中，企业参保职工9206万人，企业参保离退休人员3108万人，分别比上年末增加82万人和97万人。
5、基本养老保险基金收缴率与上年基本持平，但个别企业欠费问题突出
2000年全国共征收基本养老保险费1800亿元，征缴率达94%。2001年第一季度，基金收缴率略低，为87.5%；第二季度收缴率为91.6%；第三季度为91.4%。由于按照常规，第四季度是基金收缴的高峰期，所以估计全年基金收缴率可以达到往年水平，考虑职工工资增长因素，预计全年基金征缴额将超过1800亿元。
存在的问题是:个别企业社会保险意识淡薄，漠视职工的社会保险权益，长期拖欠社会保险费。为此，有关部门对2001年1～8月欠费千万元以上的20家企业给予了曝光。
6、提高企业离退休人员基本养老金水平
2001年上半年，国家出台了公务员增加工资的政策，机关事业单位退休人员养老金相应有了较大幅度增加。此后，国务院于6月和8月分别批准提高企业离休人员和退休人员基本养老金水平。企业离休人员的基本养老金的调整自2001年开始，人均增加约105元，具体标准由各省、自治区、直辖市人民政府参照机关事业单位离休人员离休费的标准确定；企业退休人员的基本养老金的调整从2001年7月1日开始，调整幅度是上年在岗职工工资增长的60%，人均约40元。凡是2000年12月31日前办理退休手续的退休人员，均参加调整，具体办法由各省、自治区、直辖市人民政府制定，并报劳动和社会保障部、财政部审批后执行。
（二）失业保险
2001年,与《失业保险条例》配套的各项规章制度相继出台，失业人员享受失业保险逐步规范。
1、失业人数和领取失业保险金人数持续增加，失业保险的保障作用明显增强
2001年第一季度，城镇登记失业人数为608万人，3月份领取失业保险金人数为218.8万人；第二季度，城镇登记失业人数为618.7万人，6月份领取失业保险金人数为243.5万人，第二季度月均领取人数为232万人，比第一季度增加24万人。上半年月均领取人数为220万人，比去年同期的月均领取人数增加102万人。第三季度，城镇登记失业人数为638万人,9月份领取失业保险金人数为273.4万人。
从失业保险基金的支出构成看，2000年，全国失业保险基金总支出中，用于调剂再就业服务中心的支出占全部支出的39%，用于失业人员基本生活保障支出占全部支出的49%。2001年1～7月，全国失业保险基金总支出中，用于失业人员基本生活保障支出所占比例已上升到62%。从国有企业下岗职工基本生活保障与失业保险两种保障形式的负担情况看，失业保险所占比例也在持续上升，如以基本生活保障人数为100，则1999年4月失业保险保障人数所占比例为14%，2000年12月为31%，2001年7月为44%。
2、失业保险基金支出增幅远大于收入增幅
2001年1～8月，全国失业保险基金收入达到110多亿元，比2000年同期增收20亿元，增幅约22%，预计全年基金收入可达200亿元。同时，基金支出大幅度增加，1～8月，全国失业保险基金支出90多亿元，比上年同期增支21亿多元，增幅约32%，高出收入增幅将近10个百分点。
3、失业保险在不同地区发挥的作用有差异
东部8省市已基本完成下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，或取得重大进展。2001年7月，浙江、福建、上海、江苏、广东、山东、北京、天津等省市领取失业保险金人数合计为130.3万人，中心内下岗职工人数为47.6万人，两种保障方式的比例达到274∶100，失业保险已成为主要保障形式。
4、一些地区提高失业保险待遇标准
2000年以后，根据地区工资增长和生活费用上涨情况，北京、辽宁、江苏、安徽、江西、湖北、湖南、广东、海南、四川、贵州、陕西、甘肃等地相继不同程度地提高了失业保险待遇标准。
（三）医疗保险
1、医疗保险制度改革在原有基础上有了新的发展，新型医疗保险制度在全国大多数城市启动实施
截止2001年9月底，全国已经启动实施医疗保险制度改革的地级以上城市达到318 个，占应启动城市的91%。覆盖人数5676.18万人。特别是上海、北京等特大城市也都出台实施了医疗保险改革方案。
同时，各地还根据运行中发现的新情况新问题，不断探索创新。如上海市针对慢性病，低收入人群医疗费用难控制的问题、海南省针对退休职工的医疗保险待遇与原单位的缴费挂钩的问题、破产企业职工医疗费的补偿问题、控制医院大量使用目录外药品问题，研究了新办法。
2医疗保障管理由单位管理走向社会管理、属地管理，特别是在中央、省属单位及职工参加属地医疗保险上有了突破
据初步统计，中央直属企业职工和退休人员总计约2200万人，其中，金融、保险、交通、邮电、电讯等行业的职工和退休人员就达1000多万人。中央直属企业不愿意参加地方基本医疗保险，最主要的原因是其工资收入水平和医疗消费水平普遍高于地方;其次是参保后资金的列支渠道未明确；三是铁路、电力、远洋运输等行业企业具有跨地区、流动性的特点。中央直属企业不按照属地原则参加所在地的基本医疗保险，降低了基本医疗保险基金统筹互济的能力，使困难企业参保问题更加困难,同时，也对省直甚至地直企业的参保产生了消极示范作用，直接影响了基本医疗保险覆盖面的扩大。为此，有关部门专门下发了文件，强调中央直属企业必须按规定参加所在地区的基本医疗保险统筹。
3 、基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制三项改革同步进行，促进了医疗竞争，建立了有效制约机制
继2000年上海会议之后，2001年7月，国务院在青岛第二次召开会议进行了部署，要求同步推进医疗保险制度改革、医药卫生体制改革和药品生产流通体制改革。有关部门先后出台了一系列配套文件，完善了政策体系。主要包括:一是通过病人选取医院、选医生等措施，引入竞争机制，打破垄断；二是通过实行营利和非营利医疗机构分类管理，发展社区卫生服务组织措施，调整优化医疗资源配置；三是采取医药分开核算、分别管理，药品集中招标采购，规范医疗机构购药行为，降低药品费用支出；四是大力整顿药品流通秩序，确保药品质量和用药安全。
（四）城市居民最低生活保障
2001年第一季度，全国领取城市居民最低生活保障的人数为416.5万人，第二季度为458万人，第三季度城市居民最低生活保障已保人数达到了689.4万人，支出19.6亿元。
随着国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨的步伐加快，在“三条保障线”中起着兜底作用的城市居民最低生活保障还相对薄弱，原因主要是由于保障投入不足，为此,中央下发13号文件,指出:“各级地方财政必须相应增加保障资金，对财政确有困难的地区，中央财政要给予必要的补助”。
二、完善城市社会保障体系试点
2001年，中国社会保障体系建设中最重要的一件事是在辽宁和其他省（自治区）选择13个城市进行的完善城镇社会保障体系试点。
2001年7月6日，国务院批复同意了《辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案》（以下简称辽宁方案）。辽宁省于2001年7月8日召开会议进行了动员部署，试点工作正式启动。除辽宁省外，全国还有13个省份确定了试点城市。
辽宁试点有两个重点：一是在确保基本养老金按时足额发放的前提下，把基本养老保险个人账户做实，实现部分积累；二是在做好下岗职工基本生活保障和再就业工作的前提下，逐步推进下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。其主要包括以下一些内容。
1、调整和完善企业职工基本养老保险制度
①在坚持社会统筹与个人账户相结合的基本制度前提下，调整个人账户规模，加强个人账户基金管理。一是缩小养老保险个人账户规模。把个人账户的规模从现在的相当于个人工资的11%降为8%，将个人缴费比例从目前的平均5%一步提高到8%，个人账户完全由个人缴费形成。用人单位原20%的缴费比例不变，但不再划入个人账户，全部形成社会统筹基金。二是把个人账户做实，实行社会统筹基金与个人账户基金分开管理，个人账户实账运营，保值增值。这样调整的目的，一是明确个人账户基金的形成责任，做实个人账户，方便职工为将来的养老积累部分资金，从而缓解老龄化高峰时的财政压力。二是明确资金使用方向。用人单位缴费形成社会统筹基金，用于支付已退休人员的基本养老金和以后退休人员的基础养老金；个人缴费形成个人账户基金，用于支付个人账户养老金。为了加强对做实后的个人账户基金的管理，减少风险，确保个人账户基金保值增值，辽宁方案决定改变目前个人账户主要由地市级社会保险经办机构管理的现状，规定个人账户基金由省级社会保险经办机构统一管理和运营，并且运营收益率要高于银行同期存款利率。
②调整和完善基本养老金计发办法。一是提高基础养老金水平。个人账户调整后，为保持职工退休时的基本养老金水平不降低，并鼓励个人缴费，辽宁方案在维持基础养老金月标准相当于省或市上年度职工月平均工资的20%的同时，规定职工在缴费满15年以后缴费每满一年增加一定比例的基础养老金，总体水平控制在30%左右。二是为促进建立独立于企业事业单位之外的社会保障制度，规定基本养老金领取者死亡后，其遗属领取的丧葬补助金统一规定为由基本养老保险社会统筹基金支付，改变了目前丧葬补助金各地规定不一致，有的地区由企业负担的状况。三是坚持个人缴费不满15年不能领取基础养老金。
③未参加过基本养老保险统筹，且已经没有生产经营能力、无力缴纳养老保险费的城镇集体企业的已退休职工直接进入城市居民最低生活保障制度。这些企业的已退休职工本人由民政部门按企业所在地城市居民最低生活保障标准按月发放生活费。这是辽宁方案在养老保险政策上的一个重大突破，其意义在于确立了最低养老金保证制度。
④鼓励企业建立企业年金。企业年金原称补充养老保险，被称为养老保障“三支柱”体系中的第二支柱，是在国家税收优惠政策支持下，由有条件的企业（行业）为职工自主建立的一项企业养老金制度。企业年金是对基本养老保险的补充，目的是提高退休人员的生活水平，使职工退休后，在领取国家法定养老金之外，还有另外一笔生活来源，以减缓较低的法定养老金水平导致的生活水平的大幅降低。辽宁方案将企业补充养老保险规范更名为企业年金。为鼓励企业建立企业年金，辽宁方案规定“企业缴费在工资总额4%以内部分，可从成本中列支”，这样，有企业年金的职工在退休后其基本养老金加上企业年金的替代率可达到70%左右。
2、推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨
国有企业下岗职工基本生活保障制度，是在社会保障体系不完善、市场机制不健全的情况下，行之有效的过渡措施，为保障下岗职工的基本生活，促进改革，维护社会稳定发挥了积极作用。辽宁方案适应建立现代企业制度和建立独立于企业之外的社会保障体系的要求，以改革的思路，提出要逐步实现下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。
一是明确国有企业新的减员不再进入再就业服务中心，逐步实行规范的企业减员制度，促进市场导向的就业机制的建立。从2001年1月1日起，国有企业不再建立新的再就业服务中心，企业新的减员不再进入再就业服务中心，由企业依法与其解除劳动关系。各地区可区分不同企业情况，实行分类指导，用三年左右时间有步骤地完成向失业保险并轨。
二是已经进入再就业服务中心的下岗职工，原签订的协议内容保持不变，协议期满仍未再就业的，要按规定出中心，企业要依法与其解除劳动关系。出中心时劳动合同期未满的职工，要解除劳动合同，由企业根据有关法律法规的规定，按其在岗工作年限，支付经济补偿金。出中心时劳动合同期满的职工，依法终止劳动合同，由企业根据有关法律法规的规定，按其在岗工作年限计算，支付生活补助费。
三是坚持劳动关系和债权债务分开处理的原则。
四是明确对距法定退休年龄不足5年或工龄已满30年、实现再就业有困难的下岗职工，可以实行企业内部退养，由企业发给基本生活费，并按规定继续为其缴纳社会保险费，达到退休年龄时办理退休手续。把允许实行企业内部退养的对象限于距法定退休年龄不足5年或工龄已满30年、实现再就业有困难的下岗职工，基本上涵盖了下岗职工群体中最困难的人员。
五是明确从2001年起，各级财政原来安排用于下岗职工基本生活保障的预算资金，规模不减少，但要调整使用方向，除用于下岗职工基本生活保障外，主要用于补充失业保险基金和城市居民最低生活保障资金的不足。这样，不仅在机制上促进各地尽快开展并轨工作，而且为各地的并轨工作提供了资金保证。同时，为了鼓励下岗职工提前出“中心”，允许地方灵活使用基本生活保障资金。
此外,辽宁还在改革机关事业单位职工养老保险办法,推动城镇职工医疗保险制度改革,加强完善城市居民最低生活保障制度,加强社会保障资金的筹集和监管、推动社会保障管理和服务的社会化方面进行了试点。
目前，辽宁试点已取得一定进展：从2001年1月1日开始，企业新的减员已不再进中心，改为按规定享受失业保险；从7月1日开始，企业职工缴纳基本养老保险费的比例由5%提高到8%，并按此比例做实个人账户，7月1日以后新退休人员按新办法计发基本养老金；从9月开始，协议到期下岗职工开始出中心并解除劳动关系，同时陆续解除以前出中心和应进未进中心人员的劳动关系；退休人员社会化管理逐步展开；全省统一的社会保险信息网络初步建成，11月投入试运行；低保范围也不断扩大。
四、 2002年及今后社会保障事业发展展望
1、企业离退休人员的养老金水平将有较大幅度的增长，养老保险基金当期收支缺口将会扩大。随着各地提高企业离退休人员养老金水平的有关政策在2002年元旦前后的陆续出台，以及随之而来的养老保险基金支出增长的翘尾因素，企业离退休人员的养老金水平将有较大幅度的增长。近几年，由于退休人员增加和待遇水平提高等原因，基金支出每年增加300亿元左右，致使部分地区当期收支缺口逐年扩大。2000年中央财政为支持地方确保养老金发放，通过转移支付补助地方300多亿元，预计2002年中央财政补助地方养老保险基金当期收支缺口的额度会扩大至400多亿元。
2、企业年金将得到较大发展。2000年底，全国参加企业年金制的从业人员为560万人，全国企业年金基金滚存结余达192亿元。随着国务院完善城镇社会保障体系方案中有关鼓励企业年金发展的优惠措施的逐步落实，全国参加企业年金制的人员会更多，企业年金基金规模将快速扩大。
3、随着国有企业下岗职工向失业保险并轨进程的加快，以及因经济结构调整而产生的新的失业人员增多，2002年，领取失业保险金的人数将达到300万人左右，失业保险基金支出将达到200亿元左右，失业保险基金自建立失业保险制度以来将有可能第一次出现当期基金收不抵支，失业保险基金的支付能力受到考验。
4、到2002年底，全国所有的地级统筹地区都将建立起城镇职工基本医疗保险制度，覆盖人数超过8000万。同时，建立多层次医疗保障体系的步伐加快，公务员补助、大病互助、企业补充医疗保险、社会医疗救助等将得到较大发展，特殊人群和困难群体的医疗保障问题可望得到解决。
5、城市居民最低生活保障工作将彻底突破传统社会救济工作中形成的只救“三无”对象等陈旧观念，以扩大覆盖面为工作重点，把特困职工家庭,领取最低工资、下岗职工基本生活费、养老金和失业保险金的人群按规定纳入最低生活保障范围，接受城市居民最低生活保障的人数将超过500万人。与此同时，各级财政包括中央财政将加大对城市居民最低生活保障制度的投入。
6、《工伤保险条例》有望由国务院颁布实施，《社会保险法》提交人大审议，社会保障法制化进程加快。目前，《社会保险法（草案）》和《工伤保险条例（草案）》送审稿已报送国务院法制办。
中国网 2001年12月24日
