2004年6月初，台湾“行政院”通过“重大军事采购特别预算案”以及“重大军事采购条例草案”，决定分15年以特别预算方式，编列6108.1785亿新台币，用于8艘潜水艇、12架P－3C反潜直升机、388枚三型爱国者导弹三项军购项目的采购。对于此次军购，岛内焦点集中在财政压力、官僚机构之争和朝野攻防几个方面，岛外则强调“美国向台湾发出错误信号”、“台湾举债购武”等。然而，在种种分析与评判中，较为人所轻忽的是，与过去相比，此次军购预算揭示，美台在军购问题的互动中，台湾逐步取得了与美国对等的位置。
对于如何解读军购背后所揭示的台美关系，目前有不同的认知。民进党当局评估强调已稳住因“公投”等备受冲击的互动。许多学者和舆论也持类似观点，甚至有分析人士认为美国的态度己变成“明台独暗一中”，两岸有可能在美国的拨弄下导向战争。
笔者将从此次特别预算入手，分析台美军事转移中的新特点，进而对当前台美互动代表性事件进行研究。结论是美国对台政策没有大变化，美台关系远未恢复到2001年前后的状况，当前美国在台湾问题的不同调原因在于不同官僚部门间的偏好差异。
台美武器转移中的新特点
特别预算显示，美台间的军售(军购)关系已从“台湾忙着买”变为“美国急于卖”。其原因是多方面的，既因台湾岛内政局变化后，在野力量监督增强；也因台湾的经济增长趋缓、财政预算大不如前；还受了即将来到的美国总统选举影响等。
一、军售从“卖方市场”转入“买方市场”
自蒋介石政权败退台湾后，通过向台湾转移军事设备，增强台湾当局的防卫能力，一直是美国干预台湾问题的主要手段之一。1979年中美建交，尤其是1982年中美签订限制对台军售的《八·一七》公报，使台湾在向美国购买军事设备时在政治上受到限制。在中国大陆强大的压力下，美台军售的阻力渐次增加，从而使美台间军事转移形成“美高台低”的格局。台湾军方官员针对近年台美军购争执指出，过去美国“姿态过高”，在军购上根本不与台湾商量，导致台湾为了得到相要的设备，不得不多报浮报，以求取得“法乎其上取其中”的效果。同时，过去台湾经济发展迅速，实力雄厚，加上蒋经国、李登辉仍具有极强的个人独裁色彩，只要美国批准，台湾马上就可以下单提货。
2000年以来，台美军事设备转移中的买方市场逐步出现。首先是克林顿政府后期批准的长程预警雷达军售案。这一军售案被台湾认为是一个“白象”。无论最终采用哪一家公司的产品，长程雷达都具有面积庞大，位置突出，无法移动的缺点，使它很容易在第一波攻击中被摧毁。且价格很高，约18亿美元。军事专家评估认为，虽然它的侦搜范围极广，甚至可深入大陆的大西北，但以台海如此近的距离，长程雷达至多可为台湾增加几分钟的预警时间。对台湾防卫作战来说，意义甚小，远不如E－2T预警机实用。因此在美国批准出售后，台湾迟迟不愿编列预算。
2001年4月美台最后一次例行性年底军售会议后，这一情况更加明显。4月24日，美国宣布同意向台湾出售4艘“基德”级驱逐舰、12架P－3C“猎户星座”反潜直升机、8艘柴油动力潜水艇等技术先进、数额巨大的军售清单。台湾军方对美国不批准“宙斯盾”级驱逐舰而代以“基德舰”内心不满，因此并不热心，直到具体负责洽谈军购的李杰、苗永庆等人出任“参谋总长”、“海军司令”后，军方才转趋积极。但在野党认为基德舰“大而不当”，价格不合理，强势主导“立法院国防委员会”删除基德舰预算。台湾军方和美国不得不大幅降价、附送标准二型导弹，才初审过关。潜舰案更不顺利，不但一直难以落实货源，而且因价格过高，总额太大，台湾每年2600亿左右新台币的“国防预算”根本无法以正常方式消化。台湾“立法院”虽不公开反对购潜舰，但提出“潜舰国造”，要求让台湾“中船公司”参与。上述因素导致多项军售案迟迟没有编列预算，让美国十分焦急。
对于从卖方市场向买方市场的转变，美国显得很不适应。自2001年起，美国军方、右翼智库、亲台议员不断表达不满，屡次对台施压。2002年7月，刚上任的美国在台协会台北办事处负责人包道格一再“提醒”台湾，台湾还“未下单”购买美国批准的项目。美国甚至不耐烦地表示，如果台湾没有办法执行，以后在提出军购项目时“就应谨慎而为”。此后，美国更是公开行动，并以交易另一方角色直接介入台湾一方的内部事务，协助民进党当局做在野党、做“立法院”的工作。2003年、2004年，美国已两次出现邀请“立法院”组团赴美访问，在访问中毫不避讳美国的目的。在台湾“行政院”通过特别预算提案后，包道格与众议院“台湾连线”一位共同主席一起到台北会见“立法院长”王金平，传达美方希望尽快通过预算的意思。
与此同时，美国在军售中进一步“放下身架”。台湾媒体报道，2004年4月底，美国国务院、国防部、太平洋军总部等组成的“军政访问团”在台湾活动期间，向台湾透露讯息称，2001年布什政府宣布的军售项目只是“建议”，美国目前对台军售政策的态度是“前所未有的宽松”，台湾可以根据最新需求，提出更多想要的武器项目，只要理由充分，美国不会象以前那样严格限制。6月下旬“立法院”代表团访美时，代表团成员传出消息，称美太平洋军司令部人员在会谈表示，如果台湾方面有要求，美国有可能向台湾出售迭遭拒绝的宙斯盾级驱逐舰。
二、“军购”成为民进党重要对美“外交”工具
1995年李登辉赴美导致1995－1996台海危机之后，美国在对台政治关系上转趋谨慎，虽然在美台官员接触、支持台参与国际组织和活动等方面不断有新变化，但总体来说，并未出现特别大的突破。相反，此后以军售为核心的军事关系却日益成为美台关系的焦点，与此相联，中美在台美军事关系上的斗争跃升为两国间最频繁的议题。
2000前，美国为美台军事设备转移找到的政治逻辑借口是：美国希望台海形势稳定——稳定需通过两岸直接对话实现——台湾需有安全感后才愿意与大陆对话——军售台湾是增强台湾安全感的主要手段——美国为促成对话就必须军售台湾。这一做法就是将军售与台海局势、两岸对话挂钩。民进党上台后，岛内“台独”势力增大，加上小布什政府内保守势力主导着安全政策，美国在对台军售时已不太强调上述借口。代之而起的是直接鼓吹台湾须增加军事能力，防止两岸军力“失衡”，而不将售武的政治目标“和平”作为主要籍词。美国国防部的“四年期程防务报告”、“解放军军力报告”等，无不渲染中国大陆军事能力，夸大大陆对台军事上的优势，甚至故意贬低台军战力。
然而，就在美国保守势力和军工集团以中国大陆军事“威胁”寻找对台售武借口之机，台湾方面却出现了令美国意想不到的反应。民进党当局利用在野党和“立法院”为掩护，提高台美军购博奕中的要价，将军购作为“外交工具”使用，以求达到“以军促政”的目的。台湾“外交部长”陈唐山在“立法院”表示，会考虑以6108亿的特别预算作为“外交筹码”，推动与美国签订自由贸易协定。“从外交的角度来看，台湾向美方采买这么多的军购武器，应该可当作某种程度的筹码，军购已是台湾外交工作的一环”。台湾“立法院外交委员会”更有人提出，应要求美国同意台湾高层过境华盛顿，或保证若台海有事会出兵协台湾作为特别军购案的交换条件。
台湾对军购立场的变化，其背后动因是，台湾认为美国为了自己的整体利益，不可能“抛弃”台湾。民进党籍“立法委员”林重谟赤裸裸地称，花6000亿向美国“买的武器不太能用，也是事实”，台湾是在“缴保险费”，美国“派一只恶狗(AIT台北办事处处长包道格)来这里，还要我们缴保险费，天底下哪有这种事？”台联党人士也声称“美国应分摊台湾军费”：“在过去，台海稳定似乎仅为“国家”安全问题，但台湾的安全其实更牵涉到美国对亚太地区的安全承诺。……除非美国愿意见到台湾成为中国的一部分，否则势必得与台湾建立长程的、以能力为导向的战略规划合作模式。”
“军购外交”聚焦下的台美互动
台湾“3·20”选举以来的台美关系十分频繁，尤其是美国很快宣布长程雷达的军售项目、派高达60位左右的军事人员参与台湾“汉光20”兵棋推演、高调支持台湾参与世界卫生组织等举动，使许多学者得出美台关系“止跌回升”、“雨过天晴”的结论。
美台关系在“3·20选举”，尤其是“5·20”后，确实与此前有较大的变化，但就此认为“和好如初”则为时过早。这一阶段美台互动虽然看似密切，却呈现出“单一”、“炒回锅饭”的特质。
首先，主要“亮点”集中军事互动方面。长程雷达军售案、美国军政访问团赴台、6100亿特别预算、大批美国军事人员参与“汉光演习”，都属于军事互动性质，6月下旬王金平一行访美，也是定位为“军购”考察。在这些军事互动中，没有一件是“3·20”后新出现的，都是过去已有互动的延伸和继续。长程雷达早在克林顿政府即批准，小布什上台后，美国一直压台湾付费下单。2002年8月游锡堃在美国过境时曾提出未来10年将花费7000亿特别预算用于军购，2003年底台湾“行政院”并计划向“立法院”提出5200亿的特别预算案，后因故搁置，可见，2004年的6100亿特别预算也是旧案。美军参与台湾“汉光”系列演习，台湾媒体报道称，美国已连续于2002年、2003年编组去台湾观察“汉光18”、“汉光19”演习。有关军政访问团，美军自克林顿政府后期就开始派人依序由空军、海军到陆军，有计划地评估台湾防卫能力。
至于美国支持台湾参与世界卫生组织(WHO)，美国国会于2003年4月就通过敦促行政部门采取措施支持台湾加入WHO的具约束力的法案，当年美国即与台湾方面联合策划，制定方案，5月，美国卫生部长在日内瓦大会会场外发言支持。2004年美国立场未变，只在程度上有所增强。
其次，美台不信任的裂痕仍大。这从以下几个事件中可以略知一、二。一是吕秀莲过境。二是6100亿特别预算。三是美国对台湾的警告。(1)吕秀莲过境。吕秀莲原打算在美国纽约、波士顿，或经马里兰州巴尔的摩机场过境前往中美洲萨尔瓦多。经过多次交涉，美国就是不同意，并透露出“只要不顺路的过境都不欢迎”。吕秀莲只能经洛杉矶转飞拉斯维加斯，回程经过旧金山。不仅在过境地点上严格要求，美国国务院还对吕秀莲在美国的公开活动加以限制，用台湾媒体的话说，吕秀莲在美期间是“低调过境，累积善意”。(2) 6100亿特别预算。2004年4月下旬，民进党派出了邱义仁等重量级人士赴美，一个多月后民进党当局即在岛内财政紧迫、在野党高度不合作的情况下，以卖地、释股、举债方式编列庞大预算，正说明台湾方面感受到美台关系存在问题，才急欲“以军推政”。陈水扁本人多次说，“一旦再过几个月，小布什不能连任，相关军购案也恐生变”，这显示民进党对台美关系前景并不放心。(3)美国对台湾挑战现状的警告。近几年，美国军售台湾和向台湾提供基于“与台湾关系法”所承诺的“安全保障”，导致台湾不断依靠美国向中国大陆挑衅，不断扩大与中国大陆分离的态势，更严重的是，民进党越来越将美国的“协助台湾自卫”立场当作一种“blank check”，认为不管台湾如何行动，美国基于自身利益，都不会放弃台湾。岛内“台独”势力普遍相信，即使发生军事冲突，美国也将无条件地支持台湾。基于此，美国才多次强调美国的支持是有条件和前提的，这个前提就是台湾不挑衅，不宣布独立。在2004年4月“与台湾关系法”的国会听证会上，助理国务卿James Kelly警告说，如果美国和台湾把中国这些(不惜以武力反对台独)声明视为空洞的威胁，将是不负责任之举，“美国清楚地看到这些危险，相信陈水扁等人也很了解，”并强调台湾当局单方面导向独立会毁掉台湾。
台湾问题的大结构依然未变
国际社会普遍承认，世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，各国不与台湾发展官方关系。在此一大框架下，台海地区存在着一个相对稳定的结构。虽然有一些人称为“中美台三边结构”，但真正的结构是由中美这两根“支柱”支撑的，台湾也好，本地区的其他少数外部势力也好，充其量只能发挥一个干预变量的作用。正因为如此，才维持了1979年后台海地区的和平稳定。
在支撑台海稳定的两根“支柱”中，中国在台湾问题上的基本政策并未改变。美国方面虽有一些智库人士鼓吹重新检视“一个中国”政策，但主流仍认同维持建立在三个公报、“与台湾关系法”基础上的“一个中国”政策框架。当前看似热络的对台军事支持主要与官僚机构的本位主义和政策偏好有关。美国国防部从其利益出发，当然希望强化在东亚的优势，而军工复合体也强烈支持扩大对台售武。国防部的这一立场与致力于稳定台海形势的国务院等部门产生了分歧。立场较为保守的学者谭慎格于2004年6月撰文批评布什政府采取的战略摇摆政策。在这篇文章中，他透露了官僚机构内的不同偏好。谭慎格称，国防部正竭尽所能帮助台湾自我防御，国务院则认为安抚北京就是保持台海现状。……两个部门在台湾议题上有不同看法，时而关系紧张……国防部似乎要告诉台湾“别担心”，但国务院试图保持一个平衡的态度。
不过，虽然不同部门在具体行动或许有歧见，但强调台海稳定和保持“现状”是布什政府的共同政策，美国并对“现状”做出明确定义。助理国务卿帮办戴利(Matthew Daley)2004年4月22日在新加坡提出一个“获得美国国务院及政府其他部门核准，因此代表的是美国官方立场”的论述：“不支持台独，且反对任何一方片面改变现状。对台湾而言，就是在所有牵涉两岸关系的领域谨慎行事，避免任何鼓吹独立的挑衅性动作”。
而充当干预变量的台湾，陈水扁当局企图在三边互动中将政治与军事脱钩处理。即在政治上顺从美国和国际社会要求，大力炒作“两岸和平”的概念。而在军事上，则强调“动态平衡”，鼓吹建立足够的“反制、吓阻”能力。两个口号在本质上都是为了配合美国“围和”中国大陆的剧本(scenario)。台湾虽有挑战“现状”(status quo)之心，却因本身力量太小，构不成一个引发台海格局急变的独立变量。
综上所述，选后台美互动确有活跃的态势，然而，仍无法由此得出台美关系恢复如初，甚至美国将改变长期以来行之有效的对台海两岸政策。
（刘宏，北京大学历史系博士生）
中国网 2004年9月9日
