摘要：全球化的来临，已深深的影响了全球的公民、社区，及国家。全球化的过程导致经济活动的整合跨越地理的疆界，也促使着全球产生不同于过往的治理型态。在全球治理中，许多跨国家，甚至是超国家的个人和机构、公共和私人共同结合、参与，以管理他们的共同事务。这是一个持续性的过程，而在过程中会纳入冲突或各种不同的利益，以及采纳合作的行为。本文首先探究全球治理之意涵，其次析探中国大陆开发政策的国际化。最后则以全球治理的概念，进一步分析两岸在经济、安全，与政治面向中当如何交流互动。

一、前言

在信息科技与资本主义的影响下，造成了全球化的现象。全球化是随着资本主义市场经济的生产方式而确立，“全球化”所代表一种进步性的过程，而非结果。根据Beck的看法，全球化是指在跨国行动者及其权力机会和网络的运作之下，民族国家及其主权受到打击及穿透的过程。全球化的驱力是来自于经济全球化的扩散，然而经济发展对于政治也产生新的变化，主要的变化内容则体现在国家主权和政府职能转换的现象。

赫德(Held)等人为全球化做了一个中肯的解释，其认为全球化系“是一个过程或一系列过程，而非某种单一状况。他所要反映的不是单纯的线性发展逻辑，也未预示某种世界性社会或世界性社群。取而代之的，它反映了跨区域网络与互动交流体系的出现。”

以欧盟为例，透过经济整合的区域集团化，高度的一体化对于成员国而言必须承受国家主权与政府职能移转的代价，这样的情形，在“东协加三”的区域组织中，也能够窥见。同样地，在全球其它地区都随着全球化出现一种政治—经济主权和职能转移的现象，此种现象首先是因为区域组织与国际组织已经成为国际政治的行为主体，并发挥关键性作用；再者，跨国公司的经济扩张活动，透过代理人介入并支配政策制定过程，也造成部分当地国家主权与经济的移转。

于是，全球治理的概念隐然形成。究竟全球治理的内涵为何？又两岸在全球治理的时代中，应当有何种的交流互动关系呢？以下将继续析探之。

二、全球治理的来临

80年代中叶起，“治理”(governance)一词，逐渐成为欧美政治人物及社会科学研究者常用之概念，而概念之存有及流行，总有其形成的基础与相当程度的共识。

治理是组织集体的行动，在工具性的概念下，治理涉及到制度建立；而制度则是规范、禁止行动的游戏规则。藉由改变诱因，治理制度鼓励行动者采取克服集体行动困境的策略。成功的集体行动可使行动者在追求目标时进行合作。如果行动者间的利益与成本不对称时，制度的演化与变迁可能是冲突的；即使失败者的损失超出胜利者的利益时，制度仍会被建立。因此当制度引起的集体行动不能增加效率时，检视治理如何演进、其反应谁的偏好、如何影响人类行为是很重要的。

国家在国际经济与全球经济上是有差别的，在国际经济中，跨国贸易与投资受到国家管制，超国家组织是由国家建立；相对的，全球经济生产是在不受国家控制的跨疆界网络或价值链中进行，而跨疆界网络也取代市场资源分配的功能。因此，全球治理主要焦点之一应放在经济全球化对国家治理的影响。事实上，全球化的过程导致经济活动的整合跨越地理的疆界，但也产生新的问题：吾人如何测量全球化，什么情况下可宣称国家的确被全球化？有三种途径可测量国家经济整合的程度：第一，跨国制度汇集的范围；第二，比较国际与国内潮流的特点；第三，评估整合结果所付出的代价。

除此之外，雷克认为治理等同于契约，行动者皆会在追求个人目标极大化的过程中降低可能的交易成本，因此在契约关系中进行合作的两造其究竟会选择哪种治理型式，则是受到规模经济、预期机会成本与治理成本三个变项的作用影响。

治理以及全球化长久以来都是国际关系领域关注的重点。过去，学者着重于检视国家、团体、公司及其它行为者如何在国际舞台上正确地安置自己的位置。冷战结束后，欧洲超国家机构的明显增加，以及对于环境恶化和其它境外事务的关注提升，造成了对于“全球治理”更广泛的探究。同样地，学者研究经济流动、人口迁移以及其它互动方式如何形塑国际政治。在过去十年，跨国活动在频率、类型与规模上的剧增己刺激了对全球化领域的新关注。

全球化正产生治理的新型式，以及主权自由的行动者，例如：多国籍公司、跨国社会及国际组织。史潜吉认为“国家主权的实体已经与从前不同”。

事实上，全球治理仍缺少被普遍接受的定义，全球治理委员会表示：治理是许多个人和机构、公共和私人的集合，以管理他们的共同事务。这是一个持续性的过程，而在过程中会纳入冲突或各种不同的利益，以及采纳合作的行为。高登克尔与魏斯认为全球治理乃是针对政府能力所及范围之外的社会和政治议题，提供更有条理的与更可信赖的响应。杨格指出治理乃是社会机制的建置和运作，这种机制有能力在成员互相依赖的世界中解决冲突，促进合作或是减轻集体行动所产生的问题。罗斯那则强调治理是命令加上意图。

这些定义相当地引导了我们的注意力，将其导向对于决策的相互依赖性质以及在公共问题上行动者去管理或产生更加有条理的答案之企图上。虽然如此，它们模糊了二个分析上有区别的政治过程：协商以及缔约。协商划分了行为者之间可得到的成本与利益。缔约则是为了实行已完成之协商。

三、中国开发政策的国际化

80年代是中国开发政策的分水岭，新思维、新制度架构、计划资金的模式，产生与50年代公共政策相近的崭新开发政策模式。这段时间，中国共产党不再进行日常政治的管理，从过去直接参与经济政策制定，转为管制性角色。在日益扩张的市场经济中，让独立经济机构彼此互动。

在中央政府方面，授权给地方政府与国营企业，让他们取得财政自主及正式、解除限制后的行政权力。改革政策在80年代后，成为国家独立经济实体政策制定及管制性政策的领域。因此，此处的重点在于：了解开发政策的制定如何在80年代以后国际化，国际化到什么程度、有哪些限制？国际理念与实务如何在大陆决策制定、制度建立、大陆人民之间取得影响力？换句话说，过去是阶级斗争与反霸权主义，哪些诱因使大陆对国际理念与实务敞开大门，以及新理念的流动与争议。

但是，政策的国际化是否是相当显著？中共的开发政策不是传统的概念，在国内与国外之间存在许多障碍，所以必须设计较为缓和接口与协议，来处理国外议题，这种次要的调适可以降低系统的不适应。

何萍表示，自上个世纪以来，中国曾经两度向西方开放。第一次发生于19－20世纪之交，第二次发生于20世纪的70年代末到80年代初。这两次开放分别以全球化运动的两个时期为背景，又与社会主义的发展相关系，构成了中国改革开放的特定内容与前景。

克里思汀森表示，大陆的改革开放可说是特殊机缘，让开发政策国际化，也逐渐让开发的议题成为独立政策领域而且成形。在80年代以前，开发议题被镶嵌在计划经济当中，计划经济是以财政资源重分配与建设为主。70年代大陆开始参与国际组织，促成开发政策的演变。参与国际组织起源于1971年取代台湾在联合国及安理会的席次，但当时只是努力维护独立自主以及扮演第三世界道德领袖角色，平衡台湾议题与维护第三世界利益。

事实上，大陆已经形成一个核心团队，或直接处理国际合作事宜，或是在国际组织工作，他们能够与国际同济共享态度、理念。但是，在全球架构下，他们也对外诠释大陆的政策，因此他们对大陆与国际都保持忠诚，居间扮演关键的调和功能。他们关心的课题基本上是国际取向的，依据国际社群的规范，但是以不同于国际同济的方法加以诠释。

四、全球治理下的两岸互动交流

综观前文所述，可知全球治理的时代已经成形，在全球治理的网络之下，行动者彼此资源依赖、相互影响。台湾在经贸市场开放下，受到全球化与全球治理的影响自不在话下，而进一步分析中国大陆的情况，亦可发现中国也有其开放政策的发展脉络。

因此，在全球治理之下，两岸的交流互动关系应该如何发展呢？本文是以下列三个向面进行分析：

(一)经济面向

萨奇表示，全球化的影响，最好由经济的层面来观察。自1979年起，中国从替代性进口、累积消费的特许、并且是对外贸易与经济无关的经济发展策略，转变为主动与世界经济体系产生互动关系，包括对外贸易及投资。中国在偶然的机会中加入了全球市场，并以低廉而充足劳力的有利条件，在制造业大量产制的过程而正值全球化快速发展之时，朝电信通讯以及资本市场国际化大步迈进。因此外贸在其国内产生毛额GDP的比例从1980年的12.6％到1995年的39.5％，而1990年到1998年之间的贸易额由原先的1150亿美元到3239亿美元，几乎成长了三倍。前国家主席江泽民在1998年3月亦曾提到：“全球化是全球经济发展的客观趋势，没有任何人可以回避它，像中国这样一个开发中的国家，应勇于和善于投入国际合作的行列，并且在经济全球化之下和他国竞争。”

大陆官方重视在以市场为中心的全球化资本主义秩序中受益，其积极争取加入世界贸易组织即为一例，另方面又极力维持本身的权力与权威结构；换言之，大陆官方支持全球化所导致的经济整合，却抗拒全球化所导致的民主化趋势，这种现象被称为“国家的绕径”。相较于官方，大陆学界对全球化的态度是认为全球化不是国际组织设计出来的，也不是哪些国家领导人倡导的，它主要是由企业推动，是从下而上的一种微观经济行为。

世界贸易组织副秘书长哈维尔表示，海峡两岸同时加入世界贸易组织后，将对现有美国与欧盟主导的政经版图重新进行权力的分配。对于两岸整合更具意义的是，入会后中国大陆会面临企业转型加速、冲击经济结构与改变政府经济管理模式等三大挑战，两岸的经济互动将更为频繁，加上彼此的经济制度同为世界经济体系的一环，其歧异性将愈趋减低，而有助于整合。

(二)安全面向

从理论性的全球治理之关系签约途径来看，可将海峡两岸的安全关系沿着政府阶层的程度，或是无政府阶层的曾度划出一条连续作，相异的是，连续体上的位置不再是雷克原先提出的同盟国关系、保护国关系，或是殖民统治关系等，而是符合两岸未来可能的实务选项。

就实际的面向来看，两岸同时加入世界贸易组织也有助于该区的和平稳定。美国前总统克林顿2000年4月11日提出，如果中国大陆和台湾都加入世界贸易组织，将会加强台海两岸的相互依赖，因而增加北京对抗的代价。但若中国大陆被排除在外，台海紧张情势可能会升高，美国将不太有能力降低双方的紧张对抗情势。

(三)政治面向

中国大陆前领导人邓小平在1982年1月11日所提出“一国两制”的框架设计，并进一步在1983年6月26日阐述其内涵，包括统一后的台湾可以实行与大陆不同的社会制度，拥有自身的立法权、司法权、终审权与军队，大陆不派人去台，台湾的党政军系统可自行掌管，中央政府为台湾留出名额等。而在全球治理的思维之下，是否对于两岸关系具有新的启示？

全球化所形成的世界社会是多元的、不受地方限制的，包括各种社会圈、沟通网络、市场关系、生活方式，其多样性穿透了民族国家的界线。因此，在全球治理的思维模式下，对于国家单一主权的争论，在构思两岸互动交流的模式时，是否可暂且搁置最主要之争议。换言之，如同全球治理的重要学者Beck所指出的，吾人必须重构现有的政治制度一个可以建立全球时代共同生活和政治行为的新政治制度。当然也涵盖现有国家形式的反思与重塑。

五、结语

全球化的来临，已深深的影响了全球的公民、社区，及国家。全球化的过程导致经济活动的整合跨越地理的疆界，也促使着全球产生不同于过往的治理型态。在全球治理中，许多跨国家，甚至是超国家的个人和机构、公共和私人共同结合、参与，以管理他们的共同事务。这是一个持续性的过程，而在过程中会纳入冲突或各种不同的利益，以及采纳合作的行为。

如同本文所探讨的，中国大陆在全球治理的机制之下，也有其开发政策之国际化。如前文所述大陆已经形成一个核心团队，或直接处理国际合作事宜，或是在国际组织工作，他们能够与国际同济共享态度、理念。因此，透过全球治理的机制，两岸在未来的交流，则势必然要趋向于经济开放、安全和平，以及政治多元的互动模式，方可共存共荣，并在美、欧等区域联盟成形之际，在东亚的区域板块建构出华人的区域整合体。

（詹中原 台湾政治大学公共行政研究所教授）

中国网2004年9月10日