二次大战后，台湾地区历经多次“宪法”修正，但以90年代的六次修正影响最为深远，牵涉条文最多，牵涉范围最广。

考察90年代台湾地区的“宪法”修正，必须讲究观察的路径，否则难以掌握其本质。我认为，重要的路径有三，分别是：分离主义途径、职权主义途径及合理主义途径。

以下我将从这三个角度，略论90年代的“宪法”修正。

一、关于分离主义途径的观点

我认为，分离主义运动是90年代六次“宪法”修正背后的逻辑基础。

这个逻辑基础主导着有关“总统”选举制度的相关争议。首先，且是最重要的，莫过于1993年公民直选派与委任直选派的斗争。前者主张公民直接投票选出“总统”；后者主张公民投票选出代表，再由代表聚会选出“总统”，以避免民粹主义。在这场斗争中，在野的、支持分离主义主张的民主进步党暗助公民直选派。

其次是，关于“总统”选举制度的不在籍投票问题。这个辩论也发生于1993年。当时，国民党内部对此议题争议甚大，一方主张海外公民必须亲自返台才能投票选举“总统”；另方则主张，依据民主原则，针对海外公民应该采取不在籍投票，以便彼等行使选举权。前者，舆论界俗称“主流派”，后者则称为“非主流派”。其历史背景是，侨居海外的公民反对分离主义的比例甚高，故主流派坚决主张海外公民必须亲自返台才能行使投票权。

再次是，关于“总统”选制中的两轮投票、绝对多数制度问题。这个问题的辩论发生于1997年的“宪法”修正过程中。当时，民主进步党反对绝对多数制度，国民党、新党则主张绝对多数制度。就当时政治环境而言，民主进步党尚难掌握绝对多数，若采用两轮投票制度，民主进步党势须寻求新党的合作，才可能与国民党抗衡。在这种情况下，反对分离主义的新党愿否与该党合作，该党内部是否一致支持与新党合作，都是未定之数。此乃民主进步党反对两轮投票绝对多数制度的根本原因。

除此之外，分离主义运动这个逻辑基础更明白地支配着有关“国家主权”范围的所有争议。其一是，关于“国民大会”制度废除与否的问题。这个问题发始于1992年，一直持续2000年春天。论辩的一方(废除派)主张废除“国民大会”，另一方(维持派)则主张维持“国民大会”。前者认为，“国民大会”既是“中华民国宪法”的图腾，且效率不彰，应予废除；后者主张，“国民大会”有其历史意涵，且足以牵制“立法院”，应该保留。“国民大会”最后于2000年被虚级化。

其二是，关于“五权宪法”废除与否的问题。这个问题与前一问题密切相关，但不完全一致。主张废除者，指称“五权宪法”大而不当，其制定背景为整个中国，故不符小台湾之需，此乃所谓大西装不适合小台湾之说；反对废除者，则论述“五权宪法”具有原创性，应予保留，至于不适合台湾地区所需者仅止于“国民大会”、“立法院”、“监察院”等组织条款而已，这些条款经过六次“修宪”已经完全本土化而适用于台湾地区，故无废除之必要。

其三，也是争议最大的，实为台湾省制是否废除的问题。这个问题发生于1997年。争议的一方主张冻结台湾省制；另一方则反对冻结。前者论称，台湾仅一隅而已，无庸“中央”、省、县、乡(镇)四级体制，其本质则为废省“建国”的障眼手法；后者则坚决反对分离主义，因而反对冻结台湾省制。1997年7月，冻结派取得优势，并通过冻省的“宪法修正案”；彼时，分离主义者在“修宪”会场拉开“台独”胜利的布条，以标志其阶段性成功。

最后，但并非最不重要的是，关于“公民投票入宪”的争议。“公民投票”的本质原属“国民主权”之实践，应无争论才对。不过，支持的一方，意在沛公、不在酒，意在分离主义的推动、不在“国民主权”的实践。因此，引起另一方的反对。反对者以为，“国家”处于分裂状态，并无条件实行“公民投票”；并以为在现行条件下，“立法院”先通过创制复决法，公民行使创制复决两权已符所需。

总言之，分离主义运动这个逻辑是90年代台湾地区“宪法”修正的主要基础。

二、关于职权主义途径的观点

所谓职权主义，指涉的是有决策能力的当事人具捍卫或扩大其职权的倾向。对于90年代台湾地区的“宪法”修正，职权主义途径具有一定的解释能力。这可见诸于“国家机关”之间的争议，也可见诸于政党内不同部门之间的争议。

让我们先从“国家机关”之间对于同一议题的争议说起。

首先，且最明显的是，“国民大会”与“立法院”之间的斗争。争议之一为“国民大会”代表是否应有津贴？争议之二为“立法委员”的任期是否应延长为四年？争议之三为改革后的“单一国会”可否采行“两院制”？对于这些争议，双方皆站在维持或扩大自身职权的立场上，针锋相对、互不相让。“立法院”主张，“国民大会”代表应无津贴，“立法委员”的任期应该延为四年，“单一国会”不应采行“两院制”；“国民大会”则反是，恰持相反的主张。

此外，这种机关间的争议也发生在“总统”与“立法院”之间。1997年取得“总统”大位的李登辉，主张“行政院长”的任命不须经过“立法院”同意。“立法院”则认为“行政院长”应经“立法院”同意，方能体现责任政治的精义；“立法院”并据此为交换条件，而取得其它权力，如通过复议案的门槛由全体“委员”的三分之二降为二分之一。

最后，这个观察途径也适用于“总统”与“国民大会”之间，尤以双方对于“总统”选举方式的不同看法最为明显。1992年前后，时任“总统”的李登辉主张公民直选；“国民大会”则大多主张委任直选，由“国民大会”接受人民委任代为选举“总统”。双方各自从各自的立场出发，也是不证而明。

此外，我们还可从政党内不同部门间的对立，来看台湾地区的“宪法”修正。举新党为例来作说明最为恰当。整体而言，新党中央支持维持“五权宪法”架构及维持“国民大会”的架构。但新党的“立院”党团则时有“国民大会”虚级化的声音，其主张显然与党中央有着明显的差距。事实上，民主进步党亦然。1997“宪法”修正时，该党中央主张采行法国式的双元首长制度，“总统”于必要时得主动解散“立法院”；但该党“立院党”团则坚决反对“总统”可以主动解散“立法院”。从新党、民主进步党这两个例子看来，政党的“立院”党团都有捍卫、甚或扩大其职权的倾向。

三、关于合理主义途径的观点

考察90年代台湾地区的“宪法”修正，合理主义途径对某些议题也具有部分解释能力。比方说，有关行政部门组织员额的弹性规定(1997年)，或有关“考试院”、“监察院”两“院”职权单纯化、人事精简化的“宪法”修正案等，均属合理主义下的产物。当时，对于这些议题，不同党派或不同机关间的意见差别不大。再比方，关于司法部门的诸多修正案亦复如此，像“宪法法庭”的建立(1993年)、司法部门预算独立(1997年)，“大法官”任期改为八年且不得连任(1997年)等议题，各政党、各机关均认为这些改革方案合理，而一致予以支持。

比较而言，90年代台湾地区的“宪法”修正案合乎合理主义途径的比例，相较于分离主义途径或职权主义途径而言，显然是较低的。不但如此，某些合乎理性的议题，时因政党或个人的利益不一致而迟未通过，比方说，多数政治学者支持“立法委员”选举制度改采单一选区两票制，但该案迄今却仍未能通过。

四、三种途径的比较

综合来说，对于台湾地区“宪法”修正的考察，分离主义途径适用的效力强于合理主义途径；职权主义途径适用的效力也强于合理主义途径。我们可以分别说明之。

先就分离主义途径与合理主义途径的比较言。最典型的例子就是关于台湾省制的冻结问题。精确地说，冻结台湾省制的主张是合理的；然而，由于支持该议题者赋予该议题以“建立新国家”的意涵，因而遭到强烈的反对。再如公民投票制度，不在籍投票制度等议题，莫不皆然。

关于分离主义途径，我们还应进一步考察与其有关的民主过剩（democratic surplus）的现象。二十世纪八十年代、九十年代间，分离主义运动者在论述相关问题时，经常透过社会运动方式动员一般大众支持其主张，这种策略形成了台湾地区“宪法”修正的过程中的民粹现象。

次就职权主义途径与合理主义途径的比较言。最好的例子，莫过于“国民大会”废留或“国民大会”职权单纯化的问题。严谨地说，“国民大会”职权单纯化或废除“国民大会”的主张具合理性而被多数人民所支持，但“国民大会”本身则或基于捍卫自身职权的本能式抗拒反应，使该议题迟至2000年才获得解决。此外，又如“总统”得否主动解散“立法院”、“立法委员”任期得否延长为四年，亦复如是：前者因“立法院”之反对而未能入“宪”，后者则因“国民大会”的杯葛而未能通过，都可说是职权主义途径的解释能力较强的明显例证。

一言以蔽之，在三种途径中，合理主义途径的解释能力最低，这是90年代台湾地区“宪法”修正的第一个特色。另一方面，分离主义途径的适用范围，相对而言，似乎最广，则为第二个特色。这两个假定应有助于吾人对于90年代台湾地区“宪法”修正的观察。

结束语

两岸猿声啼不住，轻舟已过万重山。这句话可以用来总结90年代台湾地区的“宪法”修正；迄今为止，超过70％的“宪法”条文已经实质地被更动。

严谨地说，90年代台湾地区“宪法”在经过六次修正后，已能大体符合台湾地区的需要。目前急切需要的是“行宪”，而非制“新宪”；唯独“行宪”才能树立“宪法”的尊严。

此时此地任何分离倾向的主张，皆是庸人自扰而徒增海峡两岸的分歧。事实上，美国国土从13州扩张到50州，并未见其重新制宪，其目的在树立宪法尊严。分离主义运动者应严肃看待这个问题，否则台湾人民皆将同蒙其祸。

准此而言，对于当前的“新宪运动”，吾人不能不表达保留的态度。

（李炳南 台湾大学教授）

中国网2004年9月2日