过去，由于台湾的公投议题本身带有浓厚的“台独”色彩，而推动公投的主要力量也是“台独”分裂势力，岛内外各界对于台应否制订“公投法”及进行全岛性的公投多持谨慎、疑虑甚至反对的立场，使公投活动一直难以取得实质性的进展。但是，去年以来，在选举的需求及竞选活动的刺激下，公投议题在岛内迅速升温，一举冲破了长期以来的政治禁忌与内外环境限制，使台在短短的几个月之内先后完成了“公投立法”、举行“320公投”。岛内公投形势的这一变化，不仅给岛内政局造成了相当程度的冲击，而且给两岸关系带来了重大的不稳定因素，成为两岸都必须面对的严峻问题。

一、岛内公投活动的发展阶段

到目前为止，岛内的公投活动大致可分为以下四个发展阶段：

(一)理念宣传与倡导。几乎从“台独”出现之日起，岛内外分裂势力即开始提出了“住民自决”与公民投票等主张。1946年6月，岛内第一个秘密“台独”组织“台湾青年同盟”主席黄纪南，在交给美国驻台北领事馆副领事乔治·柯尔的“请愿书”中称，台湾应该“独立”，可在联合国的监督下举行公民投票，并成立“有如瑞士一样的永久中立国”。1947年7月，廖文毅在《处理台湾问题意见书》中也提出，台湾的“归属问题”必须通过公民投票决定。在岛内首次公开打出“自决”旗号的是基督教长老教会。民进党的前身“党外”很快接过这一主张。民进党成立后，立即将“台湾前途应由台湾全体住民——共同决定”列入党纲。海外“台独”组织“台湾人公共事务协会”(FAPA)明确主张通过“公投”实现“台独”，其成员还相继成立了“公投基金会”、“公投促进会”，在岛内外大肆鼓动公投。1991年10月，民进党通过“台独党纲”，公开提出“建立‘主权’独立自主的‘台湾共和国’暨制订新‘宪法’，应交由台湾人民以公民投票方式选择决定”，从此成为岛内推动公投的主导力量。

(二)推动“公投法制化”。上世纪90年代初开始，民进党开始在“立法院”和“国大”积极推动“公投法制化”。1991年3月，民进党“立委”炮制出第一部“公投法草案”。1993年，民进党“立委”又在“立法院”接连提出了三部不同版本的“公投法草案”。迫于压力，台“行政院”于当年11月通过了首部“创制复议法草案”，但对其适用范围限制较多。民进党并不接受，仍坚持要用“公投法”之名。1994年3月，民进党“立委”蔡同荣版“公投法”在“立法院”通过了一读审议。1996年12月，国、民两党达成了“人民得就全国性事务行使创制、复决权”的共识。1997年5月，民进党在台第四次“修宪”中把“公投入宪”作为该党“修宪”的底线。1999年5月，民进党提出“台湾前途决议文”，主张“尽速完成公民投票的法制化”。

(三)完成“公投立法”。陈水扁上台之后，尤其是在其任期的后半段，岛内“公投立法”的形势开始出现重大变化。2001年1月，民进党释放出对是否支持续建“核四”进行公投的讯息，要求将“公投法”列入“立法院”的优先项目。同年11月，陈水扁以“国会”改革为借口，主张“立法院”应通过“公投法”。2002年8月，陈水扁鼓吹“一边一国”，宣称要“认真思考公民投票立法的重要性和迫切性”。2003年5月，陈水扁出于竞选需要抛出了举办台“加入世界卫生组织公投”的议题。台行政部门声称，即使“公投法”未通过也可举办“咨询性公投”。迫于选举的压力，向来在公投问题上持谨慎态度、扮演“踩煞车”角色的泛蓝也转而积极推动“公投立法”。11月27日，台“立法院”三读通过了主要由国民党、亲民党提案的“公投法”，完成了“公投立法”。

(四)举办首次全岛性公投。从2003年下半年起，陈水扁就一再誓言，不管“公投法”能否通过，都要在2004年3月20日或者之前举办台历史上的首次公投。在国、亲版“公投法”堵住了其利用行政权力举办“咨询性公投”，以及其它借公投进行“台独”煽动和选举动员的正常、合法途径后，陈水扁立即以“公投法”第17条为由，提出要在“大选”日举办包括要求大陆撤除对台部署导弹、反对“一国两制”等议题在内的“防御性公投”。此后，迫于外界的强大压力，陈水扁不得不在“320公投”的名称与议题的措辞上进行调整，先是将“防御性公投”改成“防卫性公投”，后又于2004年1月16日公布了两项所谓“和平公投”的议题，正式提出就是否赞成台当局购置反导弹设备及与大陆展开协商举行公投。3月20日，台在“大选”日同步举办了首次全岛性公投，结果两项公投的投票率分别为45.17％和45.12％，均因投票率未过50％而遭否决。

二、台推动公投活动的主要特点

从上述过程看，台推动公投活动主要有以下几个特点：

(一)以“民主”包装“台独”，刻意混淆公投与创制、复决的区别。岛内公投议题从其产生之日起，就打上了浓厚的“台独”烙印。最早提出公投的黄纪南、廖文毅毫不隐讳自己的“台独”立场。台湾基督教长老教会在公开主张“自决”后不久，就把“建立新而独立的‘国家’”当成了目标。因不遗余力推动公投而被称为“蔡公投”的民进党“立委”蔡同荣，也坦言其“最大的目的”是要“用公民投票决定台湾的‘主权’及未来”。在岛内的政治现实下，公投与“台独”如同一张钱币之两面，前者是手段，后者是目的，两者密不可分。但是，由于“‘台独’公投”不得人心，为了争取岛内民众的支持，“台独”分子用“直接民主”、“基本人权”包装公投，使之“神圣化”，不容别人反对。“台独”势力还刻意混淆公投与台现行“宪法”中所规定的创制、复决的区别，用“公投”的大概念涵盖体制内的创制(initiative)、复决(referendum)与体制外、非常态性的、涉及主权与领土的公民投票(plebiscite，有人又译为“人民投票”)，以便迷惑人心、扩大群众支持基础。迫于形势，原本主张以“创制复决法”为名的泛蓝也不得不调整立场，拿出了自己的“公投法”版本。

(二)根据形势需要不断调整策略，以“公投立法”为突破口。上世纪80年代以前，“台独”势力将侧重点放在鼓吹“住民自决”上，其主要目的不是真的要举办公投，而是为了打破当时在“台独”上的言论禁忌，进行宣传与煽动，以营造有利于“台独”势力发展的社会气氛。90年代之后，随着“国会”的全面改选，民进党实力的增强，李登辉“台独”面目的逐渐暴露，“台独”分子看到了实现公投目标的希望，开始通过“立法院”与“国大”实际推动“公投立法”与“公投入宪”。一方面因为“住民自决”主张在理论上站不住脚，另一方面也是为了降低公投议题的敏感性，他们此时虽也强调公投与台湾前途、“主权”的关系，但多认为“现状独立”，不再强调“台独公投”，而是突出其在制定公共政策、法律、“修宪”及“防止台湾被中共吞并”等方面的功能。90年代后半期，为了争取中间选民，早日走向执政，民进党开始推动“‘台独’转型”，暂时搁置了对两岸定位挑战性更强、需要跨过“国大”四分之三高门槛的“公投入宪”，而将只需“立法院”过半同意、民意接受度较高、现实可行性较大的“公投立法”确定为主攻方向。陈隆志等一批“台独”理论家甚至明确表示，“涉及国家主权的公民投票无须入宪”，只要用“公投法”进行程序规范即可进行。陈水扁上台后，几乎绝口不提“公投入宪”，而是一有机会就全力推动“公投立法”，并将举办全岛性公投视为其任期内的“历史使命”，成为公投活动的最大推手。

(三)视选举为推动公投的绝佳机会，把公投当成竞选的重要工具。从“党外”时期开始，民进党及“台独”势力就将竞选期间视为反抗国民党统治、制造分裂活动的“民主假期”。1991年底“国大”选举的失利，使民进党认识到，赤裸裸的“台独”主张不仅不是选举的利器，如果冲过头反而可能成为“票房毒药”，而以“民主”、“改革”为包装的“台独”则便于争取民众认同，会因“独得刚刚好”而致“选票滚滚来”。在“国会”全面改选及台完成“总统直选”之后，公投成为民进党在竞选中煽动民众、争取选票的一张“大牌”。在自身政绩不佳、泛蓝实现整合的情况下，陈水扁更是把公投当成了其竞选连任的“致胜法宝”，执意“公投绑大选”，一方面借选举之机推动公投，以实现个人的“台独使命”：另一方面又刻意用公投来影响民众的投票行为，为自己捞取选票。为了让“320公投”更易通过，强化其给陈水扁拉票的效果，台“行政院”甚至不顾起码的程序正义，操纵选务部门在投、计票程序与规范上大做手脚，引起岛内各界包括广大选务人员的强烈不满。泛蓝在“公投法”问题上的转向，以及对“320公投”抵制，其背后的主要驱动因素同样也是选举利益的考虑。

(四)岛外因素对公投活动有很强的制约力，但难以改变其基本发展方向。由于无论从历史事实还是法理上看，台湾都是中国的一部分，根本不存在用公投的方式决定台湾前途的问题，而台湾的公投实际上又已经由单纯的民主工具沦为分裂的手段，因此大陆坚决反对岛内任何人借公投之名进行“台独”分裂活动，国际社会对岛内可能导致改变现状、走向“台独”的公投也普遍持高度质疑与反对的立场。这也是过去岛内公投活动长期未能取得实质性进展的主要原因。在台“立法院”审议“公投法”及陈水扁推动“320公投”的过程中，大陆及国际因素也起到了很大的制约作用，迫使陈水扁有所退缩，未敢支持将“国旗、国歌、国号、领土变更、‘国家主权’等‘国家’定位议题”明确纳入“公投”范围的“蔡同荣版”；在通过的“公投法”中排除了“制宪公投”的条款，并给未来可能的“台独公投”设置了较为严格的限制条件；通过修改名称与议题，降低了“320公投”的“主权”意味以及与大陆的对抗性。但是，从台公投活动的全过程看，外部的压力只能起到一种延缓与节制的作用，无法改变其在总体上不断向前推进的大方向，而岛内的政治斗争、民意走向、主政者的个人需求与政治判断往往才是更重要的甚至是决定性的因素。

三、“公投法”及“320公投”的影响评估

“公投法”的通过及陈水扁推动的“320公投”，不仅直接牵动了台“大选”形势、岛内政局走向，影响到台对外关系，而且对两岸关系发展与中国的和平统一造成严重危害。

(一)岛内政局方面。

国、亲版“公投法”的通过，缓解了“连宋配”的压力，并在某种程度上扭转了其在竞选中的被动局面；让民进党高层大叹“输到脱裤”，对陈水扁的选情造成了直接冲击，并迫使陈水扁没有别的选择，只能把“公投法”第17条当成“巧门”，执意举办“320公投”。由于陈水扁在外界的强大压力下，尤其是出于对美国表态的忌惮，不得不在公投的名称与议题上一再作出调整，“320公投”本身又缺乏合法性与正当性，在岛内广受“为公投而公投”、“公投绑大选”的指责，“320公投”的举办虽然避免了陈水扁的大量失分甚至选情的“崩盘”，但其实际得分有限。从总体上看，公投在此次大选中虽然不失为陈水扁竞选的重要工具之一，一度甚至让陈水扁声势大振，但并没有成为其原始设计中的“胜负手”与“王牌”，反而出现了一些负面效应，对其选情的影响较为复杂。

作为政治斗争的产物，“公投法”的部分关键条文逾越了“宪法”，等于是“以法代宪”；“防御性公投”条款与“320公投”的实践为“总统”创设的权力远较“宪法”中规定的“紧急处分权”更为宽松，几无节制。这都造成了台“宪政体制”的混乱。“公投立法”的完成，为岛内未来形形色色的公投提供了法源与正当性，等于是打开了一个“潘多拉的盒子”。显然，在岛内今后相当长一段时间的“公投发烧期”内，非理性、民粹式的公投将是岛内民众不得不面对的一种社会问题甚至是社会乱源。而陈水扁对公投的公然操弄，更是为“台湾第一次”留下了一个恶劣的示范，将会刺激岛内政客利用公投谋取个人私利的欲望与冲动。政客的私欲与民众的盲动之间的相互激荡，只会让“公投之恶”更加突出，大多数台湾民众无疑将“未蒙其利，先受其害”。

“320公投”的挫败对岛内未来的公投活动也可能有某种降温效果。选后围绕“公投绑大选”的争议，验票过程中所显示的公投对选举的干扰，引起了岛内各界的反思。走下“神坛”的公投少了一层眩目的“光环”，露出了可善可恶、亦庄亦谐的本相，也许会让民众多几分警醒。

(二)台对外关系方面。

一场“世界都在看”的闹剧式的公投，不仅没能提升台湾的“民主形象”，反而造成其“民主资产”的流失，“软实力”的降低，导致台对外关系出现空前困境。国际社会对于陈水扁操弄“公投”、制造两岸对立的做法普遍抱有反感与不满，认为“用‘台独’来完善与改进台湾的民主”是一种“毫无必要的挑衅”的极端不负责的行为。美国总统布什明确表示反对“台湾领导人”进行“单方面改变现状”的“公投”。日本、欧盟、东南亚国家也以不同方式表明了反对台借“公投”等形式破坏两岸关系现状、制造台海紧张局势的立场。美国政府对台当局的不断警告，让台“驻美代表”程建人用“前所未有”描述台美关系的境况。台“公投宣达团”的四处碰壁后，岛内媒体惊呼台正面临“自退出联合国及台美断交以来最为严峻的外交危机”。台因公投而引发的对外关系的全面紧张与全线告急，是近三十年来所罕见的。

(三)两岸关系与中国和平统一方面。

中国拥有对台湾的主权，具有无可辩驳的历史与法理依据，得到国际社会的普遍承认。台完成“公投立法”、进行“320公投”，虽然并不能改变台湾作为中国一部分的地位，但仍会给未来的两岸关系发展与和平统一带来重大隐患。这主要表现在：

其一，“公投法”通过的本身，即损害了中国的主权，给“台独”势力在岛内煽动民众、制造对立、进行分裂活动提供了某种“合法性”，增加了其孤注一掷进行冒险的冲动与幻想。“台独”政权更可借此操纵公投，挟持民意，导致两岸彻底摊牌。“320公投”虽然遭到挫败，但仍开创了用公投手段向大陆挑衅，制造两岸对立的恶劣先例。更严重的是，陈水扁、李登辉在选举期间还明确提出了“公投、制宪、建国”的“台独时间表”。这一切等于给两岸关系发展与和平统一设置了“不定时炸弹”，具有极大的潜在危险性。

其二，“公投法”并未将全岛性公投的适用范围限定在民生与公共议题上，而是包括了“法律之复决”、“立法原则之创制”、“重大政策之创制或复决”和“宪法修正案之复决”等四大项。这实际上给涉及主权议题的公投甚至“‘台独’公投”留下了不少模糊空间，为“台独”分子的曲解与操弄提供了便利。

其三，“公投法”规定的适用范围及所设置的高门槛也并非不能改变。立法难而修法易。如果“台独”势力控制“立法院”，很容易就可以通过修法等手段降低公投门槛，掌握“台独公投”的主导权。蔡同荣在“公投法”通过后即声称“等泛绿变成多数党时，可以把公投法不好的地方再修回来”，并誓言“我们会再回来”。台“大选”后，台当局立即酝酿对“公投法”进行修改。台“内政部”在草拟的修正案中将“修宪议题之创制”纳入公投范围，删除“立法院”提案权，增列“行政院”提案权，并大幅降低了公投案通过的门槛。在“520演说”中，陈水扁虽未再重提选举期间的“公投制宪”和“时间表”，但仍抛出了“公投入宪”、“公投复决国会宪改提案”等主张。未来，“公投法”的修法活动、“公投入宪”都会牵动着人们的敏感神经，必将对两岸关系造成冲击。

其四，“防御性公投”条款为台当局领导人操弄公投提供了便利。“公投法”第17条“防御性公投”的条款规定，“当‘国家’遭受外力威胁，致‘国家主权’有改变之虞”，台当局领导人“得经行政院院会之决议，就攸关国家安全事项，交付公民投票”。这一条款的针对性强，向一个中国原则进行挑战、向大陆进行挑衅的意味十分浓厚。虽然在公投的发动权上，“公投法”规定仅能由人民连署或“立法院”提案，排除了行政机关直接发动的权力，但“防御性公投”却给台当局领导人操纵“公投”提供了特例，打开了一扇“方便之门”。陈水扁正是利用这一条款推动“320公投”的。在“台独”分子掌握执政权的情况下，这一条款将后患无穷。

其五，为两岸谈判增加难度，为两岸关系发展与和平统一设置障碍。在未来的两岸谈判中，台当局可以利用民意为借口转移压力，迫使大陆接受其所提出的条件，或单方面搁置双方签订的协议。台当局也可通过公投推出阻碍两岸关系发展的政策措施。“台独”势力还可将公投当成“台湾安全的最后一道防线”，用“反吞并、反统一”为名发动公投，煽动岛内民众的情绪，在岛内制造恐慌，并通过展现“民意”来争取国际社会的同情与支持，以达到拖延甚至抗拒统一的目的。

（孙升亮 中国社会科学院台湾研究所政研室副主任）

中国网 2004年9月13日