自2003年陈水扁鼓吹“公投”、“制宪”，进行“台独”冒险以来，美国对台政策呈现以下三个特点：一是反复表达“反对台独”、“反对公投制宪”、“反对任何片面改变台海现状”的立场；二是全方位提升美台军事关系；三是极力帮助陈水扁拓展所谓的“国际空间”。本文拟从美国对台政策的上述特点入手，分析美国对台政策的两面性，揭露美国“以台制华”战略的实质。

美国对台政策的两面性

对美国来讲，寻求其最大的国家利益是历届政府追求的最高目的。因此，尽管在对台政策上，美国不同的政府会有不同的政策表现，但其奉行的两面政策始终没有实质性的改变。

一、美国多渠道“警告”台湾。自2003年始，陈水扁除了不断鼓吹“一边一国”外，还先后抛出“不承认‘九二共识’”、“2006年‘制宪’、2008年实施‘新宪’”、“防御性公投”、“公投‘制宪’”等“台独”言论，其“台独”冒险不断升级，极大威胁着两岸和平稳定。因担心“台独”战火损害美国在台海的利益，针对陈水扁的“台独”言行，美方多渠道对其进行“警告”。

早在2002年5月，美国就多次声明“不支持‘台独’”。2003年6月初，在法国高峰会上布什总统和国家主席胡锦涛会谈时强调，美国“坚持一个中国政策，不支持台湾走向独立，这一政策将来不会改变”。此后，美国数十次反对“‘台独’公投”，对“‘台独’可能造成的后果”发出警告。台“外交部长”简又新、“立法院长”王金平、“总统府秘书长”邱义仁、“国安会副秘书长”柯承亨等人访美时，美方都反复强调“公投”的“风险”、“责任”、“潜在后果”，反对台湾“公投”的用意相当明显。

就在陈水扁当局一再辩称“美国不会反对公投”之际，美国对陈水扁的“警告”进一步升级。2003年9月起，美国国务院、白宫多次表示，美国“严肃看待陈水扁以前做出的‘四不一没有’承诺”、“反对走向台湾独立的公投”、“‘与台湾关系法’不是条约，美国没有义务协防台湾”，这与布什在2001年4月所承诺的“竭尽所能协防台湾”相比差别很大。陈水扁抛出两个“公投”题目后，美国宣称“突然举办公投可能是政治作为或政治意向”、“美国不会为任何特定的公投背书”。陈水扁借助“枪击案”和“作票”实现连任后，不断强调“主权”及“现状是台湾已经独立”。对此，美国国务院主管亚太事务的助理国务卿凯利等资深官员强调，“台海的现状由美国来界定”，警告“台独可能带来毁灭性的后果”，甚至当面警告陈水扁及民进党当局“不要轻忽大陆对台动武的可能性”。

需要强调的是，第一，布什将“不支持台独”表述为“不支持台湾走向独立”；未来的对台军售也是在这样的前提下进行。而2002年10月25日布什宣布的是在“中共不对台动武”的基础上，美国才“不支持台湾独立”。第二，布什与温家宝总理在2003年12月9日会面时更表示，“台湾领导人最近的言论及行动，显示他可能已经决定要片面地改变现状，这是美国所反对的”，布什的言论是美国对台湾“公投”最明确而强烈的立场。

岛内舆论分析，台湾选举前，美国国务卿鲍威尔在传统基金会上主动提及美国“坚守一中、不支持台独、反对任何一方片面改变现状”的两岸政策，并将其列为美国对亚洲政策的六大中心任务之一。美国历届政府向来不主动提及台湾问题的立场，此次由被动阻止“台湾独立”转为主动“防独”，显然是对民进党要迈向“独立”、打破现状采取预防性措施。岛内舆论认为，“台美”关系发展到这种地步，只能用“灾情惨重”来形容。

二、美台军事勾结出现新特点。尽管美方提高对陈水扁“台独”冒险的约束，但同时也加强了与台湾的军事勾结。小布什上台后全面推进“台美”军事关系，暗中建构事实上的“美台军事同盟”，如有计划地培训台湾各级军官包括高级军官，恢复“台美断交”后中止的多项军事合作项目，评估对台战力，提高军事技术转移层级，加强与台军事情报合作等。台湾“3·20选举”前后，美国军方与台湾更是来往密切，除继续强化以上措施外，在“维持台海和平与稳定”的幌子下，强化美台军事实质关系。

第一、出售进攻性、高技术性武器。自2003年起，美国就向台湾出售高技术性武器。2004年，台湾选举刚刚结束，美国就宣布批准向台出售价值近18亿美元的远程预警雷达和“爱国者三型”导弹。为加快台购买武器的速度，美国在今年5月提前公布《2004年中台军力报告》，大肆宣扬“大陆对台动武的威胁”；6月，美还建议台湾以导弹攻击三峡大坝。6月初。在美的强大压力下，台当局通过了高达180多亿美元(6108亿新台币)的军购预算，用于向美购买爱国者三型导弹、潜艇和P3－C反潜机等军备。

第二、美军官员赴台公开化。“美台断交”后，现役美军官员在台湾公开场合现身很少，2003年下半年起不仅公开与台湾政要人员会面，甚至还不避讳台湾媒体。有的以“军事访问团”名义赴台考察、指导，频繁出入台军事要地，评估台海陆空三军战斗力，实地勘察岛上可能登陆的海滩，帮助台湾制定反登陆作战方案等。过去几乎完全被禁止访问台湾的美国军要人员，现在正在参与台湾数十项军事合作项目，包括举行研讨会及实地操演训练。另外，还有不少美国军官担任台湾各层级军队政策、实施及训练的顾问。

第三、与台军事交流制度化。在美国的允许下，台湾的高层军事将领访问美国已成例行公事。2001年下半年起，小布什同意台“副参谋总长”以上层级人士到华盛顿咨商军售事宜，每年至少一次。台湾上将级官员每年赴美太平洋总部参与“台美”联合兵棋推演，每年上、下半年召开固定的副部长层级会谈各一次，每年年中还指定台“国安会”、“陆委会”和“国防部”组成代表团，赴美参加已举行多年的“蒙特瑞会谈”。2003年起，台湾的“国防预算”审查前，美方军火商与国会议员还向台湾“重点国会议员”定期沟通游说。

第四、美军与台军朝“联合训练”发展。台“国防部”高层官员指出，“台美”军事交流目前正逐步提升至“联合训练”层次，在美方依循“中共不武、台湾不独”政策下，台军2003年有多项派员赴美受训计划，甚至直接登舰以观察员身份了解美军作战模式，美方也频繁派员赴台参观台军作战训练。2004年，台军新增“中美军事交流”等项目的次数比2003年大幅增加。另外，美军已连续两年特别针对台军“汉光十八号”和“汉光十九号”演习编组赴台观察。今年，美军顾问团全程指导“汉光二十号”演习，参与规模为历年来最大。同时，美国还加紧进行协防台湾、对抗大陆的军事部署，计划把在琉球的空军兵力逐渐南移，以争取确保台海安全的应变时间。

第五、推进台军信息化建设。布什政府在加大对台军售的力度的同时，逐渐推进台军信息化建设。其主要措施包括，全力推动台军军事理论的变革，向台出售大量信息化装备，帮助台军组建信息化部队等。今后美国将会加大推动台军信息化建设的力度，把推动台军信息化建设纳入美国的亚太安全战略，使台军的信息化建设服从于美国台海政策的需要，从而达到其维持两岸军力平衡的战略目的。

三、帮助台湾拓展国际空间。台湾“3·20选举”前，美国官员曾透露，只要陈水扁能够约束“危险的‘台独’”行为，美方愿意帮助台湾加入国际组织，“拓宽台湾的国际空间”。事实上，美方私下或公开地帮助台湾拓宽“国际空间”早已进行，而且扩大台湾的国际空间本来就是美国对台政策的要素之一，只不过台湾选举结束后，美国的动作更公开，幅度也更大而已。

第一、支持台湾“参与”只有主权国家才能加入的国际组织。布什当政以来，在台湾参与国际组织问题上全面呼应亲台势力，对台湾企图加入世卫组织更是一年比一年卖力。从最初的“被动表示”到现在的“主动声言支持”；由过去的“从场外发言”到现在的“在会场内发言”。2003年9月17日，继美国众院成立“台湾连线”之后，参院跨党派“台湾连线”成立，其首要工作，就是要继续协助台湾加入世界卫生组织。布什签署支持台湾加入WHO的法案，使其对台加入WHO的支持具有持续性法律效力。今年5月17日世卫组织年会(WHA)召开时，美国再次明确表示“支持台湾以观察员身份参与WHA”，并对一些国家“支持台加入WHO”的提案投赞成票。其实，在年会召开前，美国早就派专人向台湾说明了美国立场。美国国家安全会议亚洲部门资深主任葛林4月初密访台湾时，就表示“美国支持台湾参与WHA”。整个4月，美国透过驻其他国家的使领馆说明美国的此一立场，并宣称“世卫章程并未明确规定只有国家才能成为观察员”。世卫大会召开前，凯利就在国会公开表示“如果要投票，美国会投赞成票”。5月29日，美国国务院发言人包润石主动在例行记者会上宣称，美国强力支持台湾成为美洲国家组织(OAS)永久观察员。

第二、提升“美国在台协会(AIT)”地位。2003年7月4日，AIT在台北凯悦饭店举办庆祝美国独立227周年酒会，这是“台美断交”以来AIT首次在“AIT台北办事处”处长住宅之外举办国庆酒会。2003年底，“台北办事处”核发“护照”给在台的美国公民，不必再使用“旅游函”(Travel letter)。AIT此前还将其“一般事务组”、“旅游事务组”更名为“政治事务组”、“领务事务组”，AIT的工作人员也不必向原公职单位办理“离职”、“复职”手续，“AIT台北办事处”处长在离任后往往被安排出任驻其他国家的大使。AIT台北办事处的上述作为远远超出了其非官方机构的地位和职能。此外，2004年7月中旬，美国在核定台湾“驻美代表”李大维任职问题上，一改以往由美国国务院审核、批准的程序，而由布什亲自核准签字。这表明，美国再次提升对台关系的层级。事实上，近两年来，美国在“台美”双方互动机构上不断制造小动作。

第三、放宽台湾官员“过境”美国的限制。2003年起，台湾地区领导人“过境”美国形成“制度性”措施，允许进行半公开的活动。因此，近来几次台湾高层借到中美洲活动之际“过境”美国，都被戏称为“访问美国、过境中美洲”。2003年8月7日，吕秀莲借到中南美洲时，在檀香山、洛杉矶、西雅图等三个美国城市各停留两天。2004年4月底5月初，吕秀莲再次赴中美洲，“顺道”经过美国的洛杉矶、拉斯维加斯、旧金山。此次，美国专门派出警力及安全人员出动37台哈雷机车，为吕秀莲开道及维护安全。2003年10月底陈水扁“过境”美国时，美方更是前所未有地打破种种限制，默许其在美国公开鼓吹“台独”言论。美国的这种做法不仅向台湾传递了错误信息，鼓动陈水扁的“台独”言行，更被台当局大肆渲染成美国对台湾“好过了头”。2004年6月25日，美国众议院还通过主张“美国政府不应以违反一个中国政策为由，劝阻台湾政府现任官员访问美国的决议”。

美国不会放弃“以台制华”的战略

从以上看出，在2004年台湾选举前后，美国政府一方面明确表示“反对任何形式的‘台独’和破坏台海现状的行为”，另一方面又通过各种渠道提高美台军事实质关系；一方面声称遵守“一个中国”政策和“三个联合公报”，另一方面又为台湾拓展所谓的国际空间不遗余力。充分显示出美国在对话政策上的两面性。

一、表面上声称“一个中国政策”、“警告”“台独”，实际上则最大程度地谋求美国的国家利益。

美国一向有稳定的外交政策主轴，不论哪个政党执政，各方对美国的国家利益及外交方向都有相当共识。美国历届政府两岸政策的目的都是维护美国的国家利益。用美政府一位官员的话说，“一个中国是达成目的的手段”。

首先，随着中国综合国力的增强、国际地位的提高，中美双方的共同利益越来越多。经济上，中美两国经贸关系不断深入，中国庞大的市场潜力，对美国工商界而言具有强大的吸引力。政治上，受“9·11事件”的冲击和美伊战争的影响，美国把反恐和维护地区安全视为关系美国国家安全和战略利益的重大课题。由此，美国不仅与中国有着越来越密切的经贸联系，更在一连串涉及全球利益的重大问题上离不开中国的合作，尤其是在打击恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散、朝鲜半岛无核化等一系列国际和地区事务方面，美国都需要中国的支持。因此，良好、稳定的中美关系符合美国现阶段的战略利益，更符合美国长远的国家利益。岛内学者朱云汉等人认为，中国与日俱增的国际影响和庞大市场，决定了美国无论在政治上还是经济上都离不开中国。因此，美国坚持“一个中国”并不是其两岸政策的真正目的，而是借“一个中国”这个政治保护伞在中国获取最大的国家利益。

其次，维护在台海地区的政治、经济、军事优势，寻求在亚太地区的利益是美国的一贯立场。由于台湾当局不顾美国多次劝阻，在可能挑起台海战端的“公投”等议题上越走越远，美国担心台海局势失控，损害其在台海的战略利益。

另外，美国大选将至，期望连任的小布什在国内种种压力、外交上也有很多麻烦，因此，不希望陈水扁再次成为“麻烦制造者”，更不希望“台独”战火损害美国利益，打乱其连任部署。美方为了维护自身利益，自然会防止台湾成为一个不可预测、也无法控制的变数。因此，美国对台政策的实质是保障美国在台海地区的利益，警告“台独”只不过是他达到目的的手段而已。

二、纵容“台独”、维持两岸“不独不统不战”是手段，推行“以台制华”是目的。

美国是台湾问题的始作俑者，“以台制华”是美国长期推行的战略。从美国第七舰队进入台湾海峡开始，台湾即成为美国遏制中国的一个“棋子”。随着美国全球战略的调整变化，台海政策也相应地进行策略调整，台湾的“价值”时起时落，但不变的是，台湾始终是美国手中遏制中国的一张牌。尤其是前苏联解体后，世界政治格局发生了强烈变化，美国将综合国力不断提升的中国视为其独霸全球的障碍，美国的对华政策日趋强硬，“台湾”的价值也随之高涨。

首先，惯于进行“冷战思维”的美国鹰派人物，把加速美台军事一体化进程视为整垮中国的“利器”。一方面，增强台当局“拒统谋独”的军事实力与政治筹码，使海峡两岸“不统、不独、不战”的局面长期化；另一方面，想重演里根时代用军备竞赛拖垮前苏联的故伎，通过挑起两岸军备竞赛来拖垮中国，确保美国惟一超级大国地位。因此，尽管陈水扁在“台独”路线上越走越远，美国还一再向“台独”势力发出错误信号。其次，中国加入WTO之后，小布什政府中的“亲台”分子变相地支持台湾在国际上制造“两个中国”、“一中一台”的舆论，尤其是台湾“3·20选举”刚结束，美国不仅公开向台湾出售武器、支持台湾加入世界卫生组织和美洲国家组织，目前还密商提高双方来往层级等事宜。

美国正是通过这种增强台当局“拒统谋独”的军事实力与政治筹码的手法，使台湾成为美国对付中国的“马前卒”，从而达到“长期维持海峡两岸‘不统、不独、不战’的局面，阻挠中国的统一大业”的目的。“海峡两岸长久保持分裂状况，将使中国在战略上长久被牵制，从而可以大大减轻当前和今后很长时期中所谓的‘中国威胁’对美国的重大压力。”但是，美国推行两面政策的一个巨大恶果却是，在美国的纵容和支持下，“台独”势力活动愈来愈猖獗，危险性和冒险性愈来愈强，台湾海峡局势更加动荡不安，美国最终将“惹火上身”。

美国政府基于某种政治、经济原因，或出于某种眼前利益，其对台政策可能会在一定程度上发生策略性变化。但在战略上，美国在今后相当长一个时期内，对台采取的“两面政策”不会改变，维持两岸“不统”、“不独”、“不战”的战略不会改变，美国长期的“以台制华”的政策也不会改变。

（张华 中国社会科学院台湾研究所助理研究员） 

中国网 2004年9月13日