两年前陈水扁以微弱多数当选台湾地区新领导人，开启民进党执政时代，而今民进党又进行此项党务改造工程，并由陈水扁兼任民进党主席，原因何在？其背景是什么？陈水扁兼任目的又是什么？对民进党今后的发展、对台湾未来政局与两岸关系又将产生什么影响？

    一、民进党进行“党务改造工程”的背景

    陈水扁上台后，以“全民总统”自我标榜，宣称建立所谓“全民政府”，信誓旦旦地表示他能够独立超然于各政党之上。但实践下来，“府（总统府）”、“院（行政院与立法院）”、党（民进党）各系统在运作常常是“多头马车，各软各的调”。

    （一）党、政之间问题多，矛盾大

    陈水扁虽曾说过“没有党政问题，只有政党问题”。但实际上，以谢长廷为首的民进党中央与陈水扁主导的行政部门之间的矛盾不小，存在党务与政务决策之争。在陈水扁等看来，党务部门对行政的配合度不仅不够，而且明显是在“扯后腿”。如吴乃仁炮轰当时的“行政院长”唐飞、谢长廷时不时在“只有长扁合作、没有长扁之争”的幌子下，与陈水扁政府“唱反调”。因此，在找不到有威望、有能力、能够贯彻陈水扁思想与意志的人选出任民进党主席的情况下，陈水扁自己披褂上阵也就不足为怪了。

    而在民进党中央看来，陈水扁上台后，党务与政务是两条“平行线”，党只有为陈水扁政府“背书”、护航的义务，不仅对人事安排无法置，而且在政策制定中也被排斥在外，缺乏参与。吴乃仁“对于党内大小事必须由陈水扁决定、陈水扁又不想负责的状况已感不耐，他认为要解决党机器动弹不得的问题，最佳方法是让陈水扁直接指挥党，以达‘名实相符’”。也有的派系领袖是“希望藉由扩大中常会机制的配套方案，跻身决策核心，改变碰不到执政资源的怨尤”。

    （二）“立法”、行政“两张皮”，互不服气。陈水扁上台后，时时感到党籍“立委”对“行政院”的配合不够积极，四届“立委”如此，在“立法院”中已经是第一大党的五届党籍“立委”还是如此。而民进党籍“立委”则感到陈水扁上台后，他们丧失自我，只是纯粹的“表决机器”，是“陈水扁在执政，而不是民进党在执政”。

    （三）民进党执政，党机器弱化。自2000年5月迄今，陈水扁政府主导政局的能力在不断强化，对社会的控制力在不断增强，影响力在扩展。但是，民进党的“定位问题”没有有效的地给予解决，从而使党机器处在不断的弱化之中。对此，主持民进党工作的谢长廷、吴乃仁有此认知，民进党内各派系要角也多有同感。这也是谢长廷等力拱陈水扁出面收拾党务、党内各派系对此基本有共识的要因。

    （四）党外无大患，党内有隐忧。上台两年来，陈水扁通过各种手段已经基本掌握了军队、情治及行政等“国家机器”，站稳脚跟。通过五届“立委”选举，民进党也已基本改变“朝小野大”的被动局面，在国、亲两党既合作又斗争之下，对陈水扁政府构不成大的威胁，“执政党的运作，如臂使指，不再容易受到外界风风雨雨的冲击。相反，陈水扁赖以“起家”、与陈水扁是“鱼和水关系”的民进党组织却不仅不在陈水扁的控制之中，而且处在弱化之中，战斗力在削弱，社会影响力在缩小。

    二、民进党“党务改造工程”主要内容及其特点

    民进党第九届第二次临全会于2002年4月20日下午在台北市公务人力发展中心举行，387位党代表中有250多人出席。会议由谢长廷等主持，经过多次表决，谢长廷所提中执会人数增加为35人及中常委增加到15人案获得206位党代表支持得以通过，“副主席案”获得194位党代表支持，也超过三分之二的门槛过关。对于“总统兼任党主席案”，有254人在场参加表决，245票赞成，只有9票不同意。

    会议通过的党章第十五条修正案主要内容有：

    （1）、党主席产生方式采用双轨制，执政时期由“总统”任党主席，非执政时期由全体党员直接选举产生；

    （2）、增列当然中执委、当然常委四人，党主席为“总统”时，为“立院”党团总召集人及“总统”指定三人；党主席非“总统”时，“立院”党团总召集人、干事长、书记长及县市长互推一人；

    （3）、党主席得就中常委中提名副主席一至三人，经中执会同意后任命之。

    陈水扁在“全代会”中以“承担使命、与民俱进”为题发表演讲，提出党务部门强化功能的五大方向：一是捍卫政策理念，二是党政功能互补，三是培育优秀人才，四是重整党务组织，五是强化选举机器。

    民进党“党务改造工程”的要旨是透过“总统”兼任党主席与扩大民进党中常会决策机制的设计，以作为党政决策机制的沟通平台。其特点有：

    1、陈水扁党务改造的思维局限于怎么扩大权力、怎么继续执政，而非怎样才能制定出并贯彻好更合宜的政策，为民众创造更大的福祉。因此 ，此一工程的重点只停留在为陈水扁“部署一个整合更周全的连任竞选总部”。所以，《联合报》称之为“在本质上可以视为其个人权力工程的收网动作”。

    2、“位子与权力——派系的恐怖平衡”。以指名党的副主席为例，此设计源于“总统”政务繁忙，有赖副主席分担党务。但若只有一个，怕引发“接班人的联想”，于是有一至三席之议。陈水扁规划三位副主席分别负责行政、“国会”与党务，因涉及大老卡位、派系平衡，于是再有“秘书长兼任”，以维持派系之间的平衡。但是，由“正义连线”积极推动的“秘书长兼任案”因为没有获得福利国连线的支持而未能得到通过。福利国连线不支持该案是因为他们了解到，一旦通过，可能是由新潮流系的“立委”洪奇昌兼任，因而反对。

    3、拼连任重于拼经济，拼权力重于拼制度。“党务改造工程”缺乏长远的规划与周密的设计，因人设事，因派系利益与个人利益而设事。如对于党章修正案通过后陈水扁何时接任就没有规定，一切由当事人（谢长廷和陈水扁）弹性考量，欠缺制度上的规划与实施中的设计。如新潮流系的林浊水就非常反对陈水扁出任党主席，称“这是民进党历年来幅度最剧烈，但也是最少讨论的一次改造。因此十分令人担心。”因此，只改革外在架构，而忽视政党本质的改造，只重视权力的分配，而忽视对长远的规划与考虑，将是民进党“党务改造工程”的最大盲点与败笔。

    三、陈水扁兼任民进党主席的目的

    1、解决党政矛盾，理顺党政关系。在党务与政务发生分歧与矛盾、陈水扁意志贯彻不顺畅而党内一时又无法找到“代理人”的情况下，通过陈水扁直接出任党主席的方式，掌控党机器，并理顺民进党组织与行政部门的关系，实现“府（总统府）、院（行政院）、党（民进党）”的“一体化”，达到“党政同步”、“以党辅政”、“以党强政”的目的。

    2、理顺“立法”“行政”关系，强化“立法”辅助“行政”功能。陈水扁期待通过党机器，密切与党籍“立委”们的联系，理顺党籍“立委”与“行政院”的关系，以解决党籍“民意代表”和行政部门“两条线”和“两张皮”的问题和矛盾，实现“政（总统府与行政院）、党（民进党）与院（立法院）”的“三位一体”，“党成为沟通平台，总统则是决策核心”。

    3、强化“党务战斗团队”，谋求下届连任。陈水扁深知：没有民进党，他就不可能当选，也不可能有今天。民进党及其社会基础是其起家的“本钱”与资本。通过兼任党主席，陈水扁一则掌控党机器，强化党机器，并培训党务人才，为两年后的竞选储备辅选干部；二则以此巩固基本支持群众，强化社会基本支持基础。

    四、民进党“党务改造工程”的影响

    民进党“全代会”通过的这套“党政同步”机制能否顺畅运作以及套用于民进党政治文化中会发生何种政治效应，都有待观察。目前可估计的影响主要在：

    （一）“黄袍加绿袍”，有利于陈水扁巩固政治领导地位。

    虽然民进党中央提出的“党务改造”说贴强调，“总统”兼党主席后只是“调和鼎鼐者”，民进党仍旧将维持创党以来的“合议制”传统，但是，事实上，陈水扁在兼任党主席后，其意志不会不凌驾于党机器之上。陈水扁在掌握了庞大的行政资源后，再手握党主席“权杖”，党政“一肩挑”，集党、政、军、特大权于一身，无疑有助于其政治领导地位的巩固。“不论现任党主席谢长廷与民进党各派系愿不愿意，总统兼党主席后，民进党势必快速转为‘具有合议制味道的首长制’”。“凭藉丰沛政经资源和决策权力为后盾，陈水扁将是民进党有史以来最强势、最有权力真正“喊水会结冻”的党主席。作为执政党的民进党将“正式形式以陈水扁一元化领导为核心的团队”，进而建立“陈水扁领导体制”，开辟“陈水扁一统江山”的“陈水扁时代”。

    （二）、对陈水扁连任“总统”有利有弊，利弊参半

    有利之处是：在政策的统合上，今后应该比原先要顺畅，“往昔那种各部门各行其是、多头马车的现象可望逐渐消弭”，有利于陈水扁意志的贯彻与落实，有利于施政的推行，也有利于两年后陈水扁倾全党之力与全部行政资源开展连任之战。

    不利之处是：

    1、陈水扁必须承受两年前他作出的“当选后不参与民进党党务活动”这一政治承诺跑票后“信用破产”的压力及其负面影响。而这影响目前还看不出来，但是，到了2004年选举中难保不发酵。

    2、“成也陈水扁，败也陈水扁”。陈水扁及其幕僚的设想是：由陈水扁以党主席的职位巩固其基本支持群众，“固本”、“护盘”；以“总统”职位走所谓“新中间路线”，争取中间选民，扩大社会支持基础。但两种身份能否有效加以区别，不无问题，尚有待观察。但是，陈水扁一人扛下民进党成败的责任，“取得更大的政治权力，相对亦将有更大的政治责任”。《中国时报》称：“过去他（陈水扁）个人相对于党（民进党）的自主回旋空间将不再，党内既有的路线冲突、权力角逐、派阀运作等他将站在第一线，承受所有的争议，他的权力也许更大，但他面临的挑战同样也更大。”

    3、陈水扁兼任党主席面临诸多挑战：“党务改造工程”开启了“党政同步”的新时代，但如何构思一套因应变革所需的决策机制？未来中常会能够决定哪些重大政策？三位副主席有实权还是虚位、它与党的内造化是否冲突？党务龙头如果都有兼职如何使党机器有效运作？民进党中央会否就此成为陈水扁的一言堂、如何能够确保党中央的“合议制”而不走向“首长制（一人制）”？在部署改造工程中的党务人事如何兼顾改革需求与派系权力分配的均衡？等等。

    （三）对民进党党组织的影响

    1、有利于民进党中央决策地位的提高。台湾有媒体认为：“未来民进党的中常会，将如同过去的国民党一样，再度成为新的权力与决策核心。”民进党中常会成为“党政最重的沟通平台”。事实上成为“权力与决策核心”的说法未必能够成真，当初国民党执政时的中常会其实也不是“权力核心”，而是李登辉一人决策，但是，民进党中央决策地位的提高将是不争的事实，“未来所有的重要人事、重大政策、路线调整乃至内部争议等，都可藉由此一机制解决”。目前看，估计不会出现国民党式的“以党领政”局面，比较可能的是“以政领党”、“由（陈水）扁领党”。

    2、使民进党趋向于“内造化”。增列“立院”党团总召集人及“总统”指定之三人等四人为当然中执委和中常委及非执政时期“立院”党团总召集人、干事长、书记长与县市长互推一人等四人为当然中执委和中常委的规定，使民进党从过去以群众为基础的“外造政党”走向以“民意代表”为重心的“内造政党”，以“立法院”为中心的“民意代表”系统与以“总政府”、“行政院”为中心的行政执政系统形成左右民进党中央的两大主要力量。

    3、有利于强化民进党组织的功能。在“党政一体”、“党政难分”后，民进党组织有可能借助于陈水扁手中的行政资源有所扩充，有所发展，社会影响力有所扩大。但民进党能否以此为契机，在陈水扁的领导下顺利实现“转型”，端赖陈水扁对民进党转型与否的决心度如何？因为决策机制的改变不代表民进党路线的转型，更不是民进党体制的转变，民进党转型之路还很漫长。

    4、民进党加快“国民党化”的步伐。“民进党党务改造”使台湾民众有民进党在走国民党“党政不分”、“以党领政”的老路的感觉。“特别是‘总统兼任党主席’以及‘行政、立法领袖纳入中常会’两个机制确立后，可说已经是昔日国民党的翻版”。“年轻的民进党变得与百年老店国民党越来越像”。《联合报》认为，“总统兼任党主席，而将党籍的政府首长及国会议场领袖等等，皆置于党主席辖下的阶层关系中，这在根本上就是一种越及破坏宪法的设计。”因为，“依现行宪法，这些宪政角色均非总统的部署，如今却以党的体制作出凌驾、越宪法的政治布局，岂不是一种破坏宪法的行轻？”

    5、加剧民进党内权力斗争与派系重组。“党务改造工程”实际上为党内派系竞争制定了新的游戏规则，因此，将进一步引发党内的权力斗争，并冲击党内派系政治生态，推动派系的分化与重组。“党政合一”使中常委成为“兵家必争”，未来各派系围绕中常会及中执会选举的斗争将更加激烈。陈水扁会成为派系的“共主”，但各派系之间的争斗及派系重组势所难免。5月26日，民进党要选举党代表，接着由党代表在7月中下旬选举中执委、中常委，由于党代表不但事关个人晋身执委与常委的阶梯，更涉及派系在未来中常会与党政决策中的分量与影响力，因此，不管是有地方实力的个人还是有组织的派系，莫不卯劲拼抢党代表席次。从而加剧民进党党内的权力斗争与选举中的贿选等腐败行为。

    （四）民进党“党务改造工程”与两岸关系

    兼任党主席后，如何处理所标榜的“新中间路线”与民进党“台独（公投）党纲”之间的关系是陈水扁的困难所在。陈水扁在两岸政策上受到“台独基本教义派”的牵制会更大，在两岸关系上估计已迈不出什么大的步子，其政策策略将会是“不求有进，但求无错”。

    台湾媒体评论认为：“在一般大众对民进党台独党纲仍有疑虑的情况下，陈水扁在兼任党主席后更须民间社会确信；他大费周章地回头担任民进党主席后，未来必须由他带着民进党进行二次政党转型，而非让民进党的残存意识形态牵着鼻子走，这才是以政领党，而非以党领政。”“如何改造民进党党纲，让外界确信民进党是个真正能与时俱进的政党，挑战陈水扁与民进党”。《中国时报》认为，“过去他（陈水扁）与党务刻意保持距离，等于也与各个部门维持了等距的缓冲关系，党务有主席与秘书长做防火墙……所以党的台独党纲可以跟他没关”，“而这些缓冲与回旋，在陈水扁正式兼任党主席之后都将不在，党的路线、政策的成败，未来他可都得一肩挑了”。“陈水扁接任党主席之后，他将直接面对怎么处理该党台独党纲的议题……过去他藉由‘不推动台独’等五不的宣示，以及‘不介入党务’的承诺，一定程度上与这个议题做了区隔。……透过兼任党主席，带动民进党务实的转型，未尝不是打破两岸僵局最直接的作法，特别是北京当局早先已经做出不排除与民进党员接触的讯息，陈水扁如果未来藉由党主席的位置，进一步将该党‘台独党纲’历史文献化，将他的‘五不’政纲化，则两岸互动的障碍将会去除大半。”

    （本文作者单位：上海台湾研究所）

    中国网2002年7月27日