(节选)
1、经济区划及其历史沿革
我国幅员辽阔，各地区自然资源、人文历史、经济与社会发展水平、基础条件等诸多方面存在较大差异。因此，处理好各区域的经济发展及其相互关系，合理地组织区域分工，充分发挥不同区域经济的比较优势，建设和健全国内统一、完善的市场，一直是摆在中央政府面前十分重大的课题。特别当前贯彻执行党的十六届三中全会关于《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，加速完善社会主义市场经济体制，促进区域经济与社会协调发展，保障国民经济实现快速、协调、稳定和持续发展具有十分重大的现实意义。
经济区划与行政区划不同。行政区划是由行政机构制定的，而经济区划是根据社会劳动地域分工的规律，对全国国土进行战略性的划分，它揭示各地区发展的有利条件和制约因素，指出各经济区专业化发展的方向和产业结构特点，为生产力布局、区域规划提供科学依据。它是国家经济管理的一个重要手段。一般来说，经济区的划分要考虑四个方面的因素，首先，要考虑自然条件。它主要包括地区的地理位置、地质、地形、气候、水文、生物、土壤等自然资源赋存状况。其次，要考虑经济条件。它主要包括地区的经济发展总体水平、经济开放程度、产业结构特点和未来经济发展的方向。第三，要考虑社会条件。它主要包括人口、文化、教育、科学、技术水平等社会文化因素。由于这些因素的差异直接反映区域内劳动力资源、人力资本的状况，也直接影响区域内劳动生产率及产业的布局。第四，还要适当兼顾行政区划的完整性。我国行政区划除了主要担负行政管理的职能外，同时还兼有经济管理的能力、社会组织动员的能力。因此，在划分经济区时，要统筹考虑行政区划的完整性。
经济区划工作是国土面积较大国家调控区域经济发展的一个重要内容。其根本目的在于发挥各地区的比较优势，实现产业的合理分工和布局以及资源的最优配置，达到缩小地区差距和促进地区经济协调发展，最终保证整个经济持续稳定健康发展的目标。从政府管理的角度看，经济区划的目的是为了便于对整个国家的不同地区进行分层次、有重点地监控和管理，便于产业政策和区域政策的顺利实施，便于及时发现和解决地区经济发展中出现的问题。新中国成立50多年来，随着经济与社会的发展，国际、国内形势的变化，我国经济区划的基本框架发生了多次变更。新中国成立初期，我国划分为东北、华北、华东、中南、西南、西北等六大区，这既是行政区又是经济区。与此同时，又大致地把全国分为沿海和内地两大地带。从第三个五年计划时期（1966～1970年）起，又根据当时全国经济发展和经济布局的形势，将全国按一线、二线、三线调整了地区布局，其中“大三线”地区主要是云、贵、川、陕、甘、晋（西）、豫（西）、湘（西）等省。20世纪80年代以来，逐步形成了东部、中部、西部三大经济区。东部包括了辽、冀、京、津、鲁、苏、沪、浙、闽、粤、琼、桂，共12 个省市区，中部包括黑、吉、内蒙、晋、豫、皖、鄂、赣、湘，共9个省区， 其余，陕、甘、宁、云、贵、川、渝、青、藏、疆，共10个省市区属西部（以下简称“老 三区”）。实施“西部大开发”战略之后，将原属东部的广西和原属中部的内蒙古划入西部（简称“新三区”）。在三大区区际或各区域内部还正式或非正式地产生了一系列二级甚至三级经济区。20世纪80年代中期，国务院特设三个规划办公室，并为建立上海经济区（包括上海、江苏、浙江、安徽、江西五省市）、东北经济区（包括东北三省和内蒙古的东部地区）、环渤海经济区（包括北京、天津、唐山、秦皇岛等城市圈）开展了多年的规划、组织工作。20世纪90年代以来，随着“第二条欧亚大陆桥”和“大京九”的建设并贯通，有关部门、有关省区和部分学者提出了建设铁路沿线经济带的构想。随着上海浦东新区的开发，建立协同发展的长江经济带又成了各有关方面深入探讨并付诸行动的重大课题。随着国家对中、西部发展的重视，还有学者提出了建立中部经济区（包括河南、安徽、湖北、湖南、江西五省，早期设想还包括山西）、西南经济区（包括云南、贵州、广西、四川和重庆）的规划设想。最近，我国学者吴良镛等人提出建立“大北京”经济区等等。由于诸多原因，目前，除了延续了20世纪90年代初划分的东、中、西三大经济带的提法以外，其他实际上已经基本停滞。
2、中国区域经济一体化面临的行政区划约束
行政区划是一个国家内部行政区域的划分，目前我国现行的行政区划是新中国成立不久，依据过去传统的、计划经济体制而设立的，它分为四个层级，即中央政府、省（自治区、直辖市）、地市（自治州）和县，它担负着两大基本的功能，即行政管理功能和经济管理功能。改革开放20多年来，随着我国社会主义市场经济体制的初步建立和进一步完善，建立在市场经济运行法则基础之上的区域经济与过去计划经济体制下形成的以行政区为单元的行政区经济之间的矛盾日渐凸显。我国行政区的经济功能主要体现于地方政府的经济行为，出于地方经济利益的考虑，各级政府一般都按行政区来组织和调控地方经济发展。虽然地方政府在推动经济增长、提供公共产品、进行体制创新、拓展对外开放、提升人民生活等方面，有着不可替代的作用，但是，地方政府的经济行为在促进区域经济增长的同时，也有带来了许多负面效应。其中，最大的负面效应就是地方保护主义。为了追求地方政府自身经济利益的最大化，地方政府经常对经济进行不合理的干预，行政区成了阻隔经济一体化进程的一堵“看不见的墙”，行政边界构成了阻碍我国区域经济一体的壁垒，也成为阻碍我国城市经济区形成与快速发展的巨大障碍。从当前我国国情来看，虽然行政区经济有其存在上的合理性，对我国的经济发展有着不可缺少的功用，但是，在社会主义市场体制条件下，目前我国行政区经济存有着诸多问题：首先，行政区经济源于政府对经济的干预，其经济运行带有强烈的地方政府行为。一个行政区的“经济”，往往以一个区域甚至国家的“不经济”为代价。由此，引发不同行政区经济上的重复建设，产业结构趋同，经济资源配置效率低，浪费十分严重。其次，行政区经济阻碍全国统一市场的形成和发展。由于我国区域经济发展差距不断扩大，区域之间的利益摩擦因之激化，各级地方政府为了追求和保护自身利益，往往以行政区为依托，构筑贸易壁垒，实行市场封锁，阻碍经济要素资源的自由流动。第三，随着我国城市化进程的加快，城市圈、城市群、城市带的发展与崛起有赖于城市与周边地区的互动，只有城市与周边地区形成良好的相互关系，城市才能在空间上跨越行政区的界限，形成城市经济圈、城市经济区和城市经济带，但是，在现行行政区划条件下，行政边界的“硬”约束，在很大程度上却阻碍了城市“集聚功能”和“辐射功能”的正常发挥，从而极大地阻碍了我国城市进程的步伐。从理论上来分析，行政区与经济区有着本质的不同：首先，行政区经济具有自然经济和产品经济的特点，而经济区经济则取向市场经济和商品经济。其次，行政区与经济区不是一对一的关系，行政区在很大程度上源于政治统治和行政管理，经济区则以社会化大生产、分工和比较优势为前提，经济区经常要跨越几个行政区。第三，行政区经济取向地区经济利益，经济区经济则以一个更大的地域甚至整个国家的利益为着力点。第四，行政区经济有自己特定的边界，而且相对稳定，经济区则可能因为区域经济的发展、经济中心辐射能力的提升而扩张其边界。近年来，随着我国沿海地区城市经济圈的崛起，行政区与经济区发生冲突表现尤其突出。例如，在“长三角”，虽然上海是该地区的领头羊，但是各地区受行政区划的“硬”约束，各自为政，仍然是制约“长三角”发展一大障碍。比如，浙江宁波的北仑港原本是为上海准备，但是上海现又正在建设大小洋山港，这是两城市无法展开合作的典型例证。例如，在“京三角”，在历史，天津是华北地区的经济中心和工商业大城市，而北京作为政治、文化中心，在经济上，京津两市曾表现出很强的相互依存关系。建国后，北京在“变消费城市为生产城市”的方针指导下，大力发展工业。因此，在一个相当长的时期里，京津冀地区新建的大型工业项目主要集中在北京。结果，北京的经济实力超过天津，两个经济中心的格局因之浮现。特别是近在咫尺的两个城市在功能上缺乏明确的分工，产业结构也基本雷同，两个城市的发展都受影响。
3、中国区域经济一体化案例分析——“三大经济圈”现状与问题
当前我国区域经济一体化的快速、健康发展有赖于实现以下两个基本的转变：一是行政性区域经济向经济性区域经济的转变。二是国内封闭性区域经济向对外开放性区域经济的转变。这两种基本转变是相辅相成的。即经济性区域经济的出现，必然会要求突破各种行政性区划包括国界的限制而寻求更大的国际开放空间；对外区域经济的出现，将更有利于彻底打破区域经济的行政性枷锁。从国内区域经济发展水平来看，加速推动我国区域经济一体化，首先要尽快开展我国区域经济一体化的总体布局设计和推进区域经济一体化的配套政策设计。依据我国经济社会发展水平、历史、人文因素等，中国区域经济一体化的总体格局是“三大经济圈”（“珠三角”、“长三角”和“京三角”）、“七大经济区”（环渤海地区﹑长江三角洲及沿江地区﹑东北地区﹑西北地区﹑西南与华南部分省区﹑中部五省地区和东南沿海地区）和“三大经济带”（东部经济带、中部经济带和西部经济带）。
（1）“三大经济圈”的区域经济特色分析：改革开放20多年来，我国东部正在形成珠江三角洲经济圈、长江三角洲经济圈和环渤海经济圈。三大经济圈土地面积合计为９０．４万平方公里，占全国的９．４２％；人口为４．３７亿，占全国３４．２３％。根据2002年的统计，这三大经济圈共创造了全国６１．１６％的GDP，58.3％的工业增加值和86.5％的外贸出口额。从经济发展水平来看，长三角人均GDP和ＧＤＰ密度分别是珠三角的１．１６倍和１．７３倍，是环渤海的１．４３倍和２．１４倍。上海的ＧＤＰ总量已突破５０００亿元；居第二和第三的分别是北京和广州，两个城市的ＧＤＰ都在３０００亿元以上。而人均水平最高的则是珠三角的广州市，人均ＧＤＰ已逾５０００美元，上海市也接近这一水平；而北京市人均ＧＤＰ只有３０００多美元，与广州和上海相差甚大。从经济增长源泉来分析，２００２年全国ＧＤＰ增长８％，长三角经济圈达到１１．５９％，珠三角经济圈为１０．８０％，环渤海经济圈为１０．７７％。长三角经济圈是“投资拉动型”：２００２年包括沪苏浙的长三角经济圈共完成全社会固定资产投资９４６５．６亿元，占全国的２１．９％，是珠三角（广东省）的２．４倍，京津两市的３．６倍。珠三角经济圈是“出口拉动型”：２００２年广东省进出口额达到２２１１．０５亿美元，占全国进出口总额的３５．６２％，其中出口１１８４．６５亿美元，占全国出口的３６．３８％；加工贸易出口占全部出口的７８．７％。外贸依存度达到１５５．３１％，比上年提高１５．４个百分点，远远高于其它各省市。环渤海经济圈是“内需拉动型”：２００２年实现社会消费品零售总额达到１００９４．８亿元，约占全国２４．７％。外向化程度不如珠三角和长三角，外贸依存度仅３５％左右，实际利用外资仅占全国１／５。从发展的动力机制上看，长三角经济圈是“民资主导型”：２００２年，在工业增加值中，非国有及国有控股工业占的比重，浙江达到８７．６％，江苏为８１．５％（江苏的国有独资工业仅占９．０５％）；在全社会固定资产投资中，非国有经济投资占的比重，浙江为６７％，江苏为６３％，上海为６５％，其中来自民间的投资（不含外资）已占到４６．８％。 珠三角经济圈是“外资推动型”：２００２年广东省实际利用外资１６５．８９亿美元，比上年增长２６．２％（其中珠三角１１６．１９亿美元），而同年沪浙苏分别为５０．３亿、４７亿和１０８．３亿美元，京津分别为５１亿和３８．０６亿美元。广东一年实际吸引外资额相当于西部１２省区市改革开放以来的累积数。环渤海经济圈是“国资主导型”：２００２年辽宁的国有及国有控股工业的增加值比重仍高达６２．７％，北京的ＧＤＰ中来自国有经济的份额仍然占到５３．５％。在全社会固定资产投资中，国有经济投资的比重，天津高达８６．７％，北京和辽宁也都在４０％以上。从产业特色上看，长三角经济圈是“高科技—知识密集型”，珠三角经济圈是“轻纺—劳动密集型”；环渤海经济圈是“重化工——资本密集型”。
（2）“三大经济圈”一体化的现状与存在问题：近年来，为加强区域合作，积极推进区域经济一体化，三大经济圈都采取了一些有效的举措。如环渤海地区的京津机场联合、首钢的外迁，以及开展京津冀北“大北京”规划的研究；长三角各城市主动接轨上海、杭州湾跨海大桥开工建设；珠三角实施的与香港２４小时通关、深港两地联网信用卡计划、佛山周边撤市设区，以及前不久签署的ＣＥＰＡ。2001年5 月，沪、苏、浙三省市首次通过了《沪苏浙经济合作与发展座谈会制度》，明确规定每年召开一次座谈会，按浙江、江苏、上海的顺序轮流承办；会议主要议程包括报告一年来区域合作情况、协商下一年度经济合作的工作重点、研究推动区域经济合作的重要措施等。最近，三省市召开的第三次会议，标志着三省市初步建立起了一个区域内进行沟通和共同发展的渠道和机制，并且正着手从交通、市场、信息、金融、人才等方面开展全面的、全方位的合作，以提升区域整体国际竞争力，“长三角”的一体化已经迈开了实质性的步伐。与此同时，国家发展与改革委员会最近提出，把长三角都市经济圈的发展规划作为“十一五”规划的重要内容之一，并将牵头组织编制《长江三角洲地区区域规划》。珠江三角洲一体化已经由“小珠江三角洲”发展到“大珠江三角洲”，一场前所未有的区域经济跨地区大整合正在粤、港、澳地区展开。携CEPA之势，聚强强之能，粤港澳合作迈进了一个崭新的时代，6月29日，《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》在香港正式签订，对香港的经济注入了强大的活力。8月6日在香港召开的第六次粤港联席会议提出，推进“大珠三角”的经济合作。双方提出，争取通过10年到20年的时间，把“大珠三角”建设成为世界上最繁荣和最具活力的经济中心之一。为迎接“大珠三角”战略启动后形成的巨大人流、物流、资金流，粤港澳决定海陆空并举建设“大珠三角”现代化交通网络，着力打造3小时经济圈。当长江三角洲、珠江三角洲经济圈在加速推进一体化进程之时，环渤海经济圈一体化也正在加速崛起，京津两大直辖市的合作大大增强了环渤海地区的向心力和辐射力。北京市政府在新的政府工作报告中，提出要突出“京津冀”联合经济圈的概念；而天津市市长戴相龙则提出“靠近”北京、促进京津地区一体化的具体建设项目。北京与天津正在全力推进“京津唐科技新干线”的建设步伐，以此带动区域经济一体化跃上一个新的台阶。环渤海区域基础设施的互联互通，也已从软硬件方面加速展开。2002年１０月，北京与天津港口岸开始直通，两市实现了港口功能一体化；首都国际机场和天津滨海国际机场联合，率先实现了中国民航跨区域的机场的整合；而北起山海关、南至山东烟台的环渤海经济圈铁路大动脉，目前已经完成约２／３的建设任务。国内专家普遍认为，环渤海的京津冀北地区，有望在２０１０年左右，成为中国经济板块中乃至东北亚地区极具影响力的经济隆起地带。
目前，三大经济圈在推进区域经济一体化进程过程中，面临着一个共同难题就是体制障碍。行政体制分割，各自为政，行政性的区际关系削弱了甚至是替代了市场性的区际关系，以致经济圈内因地方行政主体利益导向，而难以做到资源的优化配置及经济融合。突出表现在：一是存在严重的不合理重复建设，这不仅出现在价高利大的产业领域，而且在港口、机场等基础设施领域尤甚。如珠三角已有５个机场，长三角竞相建港口，环渤海的机场、港口资源利用也不协调。二是在开放引资上竞相出台优惠政策，在外贸出口上竞相压价，导致过度或恶性竞争；甚至经济圈内的区际联系还要小于与国际的联系，由此损害了区域整体利益。三是经济圈内仍然存在一定程度的贸易壁垒、资源大战，以及各种形式或花样翻新的地方保护。当前，对于我国推进区域一体化首要任务就是淡化行政区划色彩，强化区域经济功能。二是着力整合区域资源，以避免区域内部重复建设和恶性竞争。要协调地区规划，调整区域产业结构。通过调整税收、财政政策等利益分配机制，通过跨地区整合，壮大龙头企业。要整合较为分散的智力资源，以较低成本建立与世界先进水平接近的高新技术产业优势。促进区内的联合联动，谋求新一轮共同发展；立足比较优势，在竞争中错位发展；实现区域的共赢共荣。为此，在携手共同推进区域一体化中，“三大经济圈”要实现以下八个方面的重大突破：一是市场一体化：在市场规则上，尽快与国际接轨，努力营造开放、规范的市场环境，为市场机制充分发挥作用创造条件；二是产业一体化：根据区内各自的比较优势，形成合理的产业分工，实现区域产业结构合理化，提升区域产业配套能力、整体水平和核心竞争能力力；三是交通设施一体化：以区域内高速公路、城际列车等快速交通干道建设为重点，加快城市通道的配套与衔接，共同完善交通、物流网络；四是信息一体化：打破信息封锁，强调信息公开、透明，强化信息资源互通共享；五是制度一体化：从区域整体利益出发，梳理各城市现有的地方性政策和法规，减少各城市在税收等特殊政策优惠方面的差异，对各种经济主体实行国民待遇；六是生态环境一体化：树立大局观念，实施区域环保规划、环境治理一体化战略，共同打造区域“绿色”经济圈；七是人文资源一体化：突破人才培养的地域局限，推进区域内人才资源的合理、有序的流动。进一步整合区域内的科技资源、文化资源，共同打造科技、文化资源共享平台；八是城乡一体化：形成以区域内中心城市为核心的都市连绵区，逐步消除城乡二元结构，使区域城市成为各种要素流动的枢纽和创新的孵化器。
4、推动我国区域经济一体化的若干政策建议
制度创新推动区域经济一体化的最重要的动力。区域经济一体化最本质的体现是有共同的决策机构和相对完善的决策机制。因此，必须打破地方保护主义，建立跨地区的具有权威性的统一的一体化协调机构来行进协调和统一规划；在保障共同利益的基础上共同制定一体化的发展规划（计划）、订立具有一定约束力的统一公约、法规、协议，共同构筑一体的共同市场。
第一，制定一体化的发展规划。不同的城市等级、不同的行政主体以及不同的功能区域构成的区域经济一体化的复合体。推进区域经济一体化，必须规划先行，统筹考虑，制定出超越现有行政区划，能够覆盖经济圈内各城市等级、各行政主体以及各功能区的大区域规划，如“大珠三角规划”、“大北京规划”、“大上海规划”。要通过规划，明确区域经济一体化的总目标和分阶段目标，包括旨在消除要素和产品流动障碍的市场一体化，能够发挥各自比较优势形成合理分工的产业一体化，以公路、港口、机场的衔接配套和交通、物流网络的完善为重点的基础设施一体化，以强化信息资源互通共享的信息一体化，以消除城乡二元结构形态完善城市功能的城市布局一体化，以及旨在规范各地政府行为的制度一体化。
第二，构筑一体化的共同市场。实现生产要素的自由流动以及产品和服务的彻底开放，除了要弱化地方行政参与经济的力量外，关键在于培育和构建统一、开放、规范的共同市场。要在市场规则上尽可能与国际接轨，符合中国加入ＷＴＯ的承诺，完善各类市场体系，形成各类市场的共同体，保障市场机制发挥基础性作用。目前，特别重要的是，共建区域性的商品物流共同市场、产权交易市场、人力资源共同市场、科技成果及知识产权保护共同市场、基于信息网络平台的信息共享及信用征信共同市场，以及文化旅游共同市场等。比如，建立经济圈产权交易机构，可以为跨地区产权重组、异地并购、产权交易等活动创造条件。
第三，订立有约束力的统一公约和法规。区域一体化是经济圈内各经济体发展到一定程度上的客观要求，符合各经济体的共同利益。但各经济体又有各自不同的利益，为了约束和规范因各自利益而产生的不利于一体化的行为，有必要订立大家共同遵守的统一公约和法规。目前可以选择影响一体化最突出的一些问题，如招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、工程招标、信息共享等方面，通过共同协商，形成经济圈内无特别差异政策的公约、规则或法规。考虑到某些经济体的水平和条件的悬殊，应允许存在一定的政策差异，使之有利于相对落后经济体的发展。
第四，建立具有权威性的统一的一体化协调机构。国内外的实践表明，推进区域经济一体化需要有一个由各经济体共同组成的组织机构。以三大经济圈为例，为了加强区域协作都设立了类似城市市长联席会议的机制或组织，但其作用十分有限。因此，建议由中央牵头或中央受权，建立具有权威性的统一的一体化协调机构，从体制上保证行政区局部利益为经济区全局利益让道的可能性。其主要职能包括研究制定经济圈统一发展规划和统一政策、组织协商协调、以及仲裁经济纠纷。其中，仲裁职能可以借鉴世界贸易组织的做法，主要是考虑到当由于地方保护难以合理解决经济纠纷情形下，需要有这样的权威机构来公正地裁判。设立独立协调机构是最符合国际经验的一种做法，大凡国际上成功的一体化或政府间合作行为，都需要建立专门协调机构。因为方案、规划的调研、拟定、制定、实施等环节，都需要有相对独立利益追求和独立观点的人去完成。如果该机构受到任何利益集团的左右，都会使其行为的公正性受到威胁。目前我国“三大经济圈”地区各种与市场经济规则背道而驰的政府干预和政府失灵，在现有的行政区划下难以破除，因而从制度、体制和组织创新的角度，来推进区域经济一体化显得尤为重要。具体组织形式，可以借鉴世界发达国家的经验和做法。比如，美国的区域开发委员会及区域规划协会；德国的区域联合体；加拿大的大都市区政府等。特别是欧盟一体化过程中，政府的作用值得我国借鉴。同时，一体化组织必须有自己的独立位置和立场，以一体化整体的利益最大化为宗旨，原则上不受其它省、市利益的侵扰。
（中国科学院可持续发展战略研究组撰写）
中国网 2004年3月12日
