近年来，成都市认真贯彻落实“三个代表”重要思想和十六大、十六届三中全会精神，积极探索和实践统筹城乡发展、推动城乡一体化的模式，把着眼点和落脚点放在促进农民身份转变，解决好失地农民的利益保障上。

一、加快城市化进程，促进城乡一体化发展

根据中共成都市第十次党代会提出的加快城市化进程的发展战略，成都市通过大力发展工业和服务业，带动农业产业结构调整和农村的现代化建设，城乡面貌正在发生深刻的变化。2003年全市人均GDP2200美元，城市化率达到36％，城市化速度每年以一个多百分点增长。全市城镇居民可支配收入达9640元，农民人均年纯收入3655元。城市化进程和城乡一体化建设都得到了较快发展。

在推进城市化进程中，广大农民作出了很大的贡献。据统计，1993年以来的10年间，成都市共征地22.55万亩，涉及农民近60万人。以2003年为例，全市农转非人数超过10万人。农民离开了赖以生存的土地和家园，为成都的工业、交通道路、城市基础设施的建设和发展，提供了宝贵的土地资源。为安顿好失地农民的基本生活，成都市委、市政府制定了《关于统筹城乡经济社会发展，加快城市化进程的若干意见》，对统筹城乡发展规划，统筹城乡社会管理，完善农村社会保障，切实抓好农民转岗就业和城乡基础设施、生态环境建设做了明确规定。

在推进城乡一体化建设进程中，成都市因地制宜创造了一些好的经验。如：双流县采取“工业向园区集中，农民向城镇集中，土地向业主集中”的政策，有力地促进了城乡一体化发展，城市化率每年以一个多百分点增长，2003年实现GDP148.3亿元，成为全国百强县之一。

通过合理规划、配置土地，发展工业，集中安置，扶持、培育农业大户等做法，带动了经济发展，促进了农民安居工程建设，推动了农民身份转变和社区管理，改善了农民生活条件。城乡社会经济面貌发生了显著变化，社会主义现代化的新型农村正在逐步建立。

二、倾心关注和维护失地农民的合法权益

成都市为妥善安置失地农民，采取了许多措施，如：制定并完善征地补偿政策，实施就业援助工程，开办农民培训就业服务中心，开展订单式职业技能培训，提供公益性工作岗位，制定优惠鼓励政策，享受最低生活保障等等。目前正在制定详细的全市失地农民社会保障制度，以使失地农民“老有所养、壮有业就、少有所学、病有所医”。

尽管如此，在解决失地农民问题中，还存在一些困难和问题，这些困难和问题具有一定的普遍性，值得我们认真研究：

一是失地农民获得的补偿费用较低，尤其是中远郊县农民。补偿费大多用于购置住房，真正到手的只有“劳动力安置补偿费”，通常为0.6万～1.8万元不等。

二是大量失地农民成为事实上的失业农民，他们多数没有参加养老和医疗保险。按照城市最低生活保障标准，除开看病吃药、子女上学等费用，安置费用只能维持3～5年基本生活。

三是农民原有的劳动技能无法适应现实生活，农民受培训率和培训后的就业率较低，失地后平均再就业率一般只有30％左右。

四是面对土地非农化后，呈十倍、数十倍升值的现实，心态无法平静，加之征地过程中存在的一些违规问题和“暗箱操作”，使上访事件逐年增加。

造成这些问题的主要原因有以下几点：

一是土地管理法的缺陷。《土地法》没有规定农民对土地的所有权，农民对土地的合法权益不能依法得到保护。二是对失地农民问题的认识不足。把征地补偿，简单地看作是经济补偿问题，在程序合法的情况下，较少关心农民正当权益的保护。三是征地补偿项目少、标准较低。失地所获得的补偿与土地预期收益相比，相差甚远，农民感到吃亏。四是失地农民未充分享受到城市居民同等待遇。如：再就业扶持政策、城市低保标准、子女受教育、医疗保险方面等。五是部分地方征地补偿分配不规范。乡镇、村社截流了一定比例的征地补偿；农村中的特殊人群不能公平享受集体土地征用后的补偿收益。六是失地农民自身转型意识不够，准备不足，存在“等靠要”的依赖思想。

三、对解决好失地农民问题的几点建议

为此，我建议“以产业为支撑，以再就业为核心，以货币安置+社会保障为底线”来解决失地农民问题。

1.政府统筹解决失地农民问题

政府统筹规划、分级负责、依法实施，确保安置的公正、公平、合法、合理。适当从土地收益中拿出部分资金，建立失地农民社保、再就业和培训基金。制定包括就业、培训、子女就学以及发展村社经济等一系列优惠鼓励政策。

2.发展产业，根本解决失地农民问题

大力发展工业产业，使城市人口向农村扩散；提高农业产业劳动生产率和建立社会补偿农业（如减免农业税）机制；有条件的地方，规划出部分村社集体留存配置土地，发展适量劳动密集型加工产业和服务行业；在规划工业聚集区时，配套发展第三产业。

3.扶持、教育、引导失地农民再就业

建立城乡统筹的就业体系，把失地农民就业纳入城市就业体系，为失地农民发放《失地农民再就业证》，享受再就业优惠政策。加大培训力度，制定培训计划，划拨培训资金，开展订单培训或定向培训，教育和引导失地农民参与市场竞争，实现市场化就业。

4.以完善社会保障体系为主，提高货币补偿费为辅，解决失地农民的基本生活保障和现实问题

制定统一的社保政策，建立失地农民社会保障体系，引导失地农民参加养老、医疗和失业保险，社保费由国家、集体、个人共同承担。在征地补偿中，增加农民在承包期内土地正常收益损失、土地潜在收益损失、土地增值价格损失等项目，适当增加征地补偿金额。

5.建立社区，加强对失地农民的管理

对成建制农转非人员要统一规划，统一建房，依法建立社区居委会；对不能组建社区居委会的，可纳入就近社区管理；对于进入社区的失地农民要让其享受城镇居民平等的待遇。

6.严肃查处征用土地过程中的违法、违纪问题

征用农民土地必须严格按照法定程序，严禁违法征地和拖欠、截留和挪用被征地农民的补偿费用。对已拖欠的征地补偿费，必须限期补偿到位。凡截留、挪用的，必须追究当事人的责任。

中国网 2004年3月5日