城市非正规就业，是多种经济结构变化中最为特殊的一个群体，并且是多种所有制经济中发展并呈上升趋势的城市劳动者阶层。它不仅面对剩余劳动力的压力具有巨大的就业潜力，而且对城乡两元结构下的流动人员，提供了广阔的生存空间。非正规就业是多种所有制经济中发展并呈上升趋势的城市劳动者阶层。他们的劳动、社会保障以及政治、经济和文化权益的维护，是一个十分严峻而又亟待研究解决的社会问题。

一、非正规部门已经逐步成为我国多数人灵活就业的渠道之一

（一）非正规就业的基本特点

经济成份的多样化，引发了组织形式和就业方式的多样化，劳动者的就业呈现出动态变换的特征。一是随着农业产业化、农村工业化和城镇化的发展，农民工是城市非正规就业的主要力量。我国农村有9亿多人口，其中劳动力人口大约占5亿左右，进入城市的农民工约有1亿左右，他们中的绝大多数属于城市非正规就业。二是城镇居民非正规就业的主要群体为下岗失业人员。近5年来，全国下岗职工有2700万人。他们中有800～900万人由于多种原因，在就业竞争中处于弱势的情况下不得不选择非正规就业。据有关方面统计表明，2000年，我国进入非正规就业的从业人员大约12251万人。其中11340万人是农村转移劳动力，911万人是城镇下岗、失业人员。农村转移劳动力占非正规就业人员总数的92.6％，是非正规就业的主体。城镇非正规就业的人数共有7046万人。其中有6135万人是农村转移劳动力。2000年，我国共有经济活动人口72460万人，非正规就业人数占经济活动人口的16.9％。

基于以上情况，非正规就业的基本特点是：劳动关系非正规化。由于劳动关系的松散性（正规单位的临时工、季节工），大都没有签订正规的劳动合同，无法律约束和制度规范，劳动关系双方往往处于个人和行政双方的随意性；没有形成劳动关系。在多种所有制经济成份中，特别是在个体、私营和民营经济中的非正规就业，往往有多重劳动关系（多个经济单位的小时工、临时工），双方只有经济上的契约，没有任何相对应的权利和义务，基本处于形不成劳动关系的不确定状态。中国加入WTO后，面对国际农产品对国内市场的冲击，农村5亿多剩余劳动力中，将有越来越多的劳动力从第一产业中转移出来，进入城市非正规就业的行列。

（二）非正规就业的社会作用不容低估

一是吸纳剩余劳动力，缓解了政府就业压力。据有关方面统计，随着多种所有制经济的不断发展，从1992年到2000年，城镇国有、集体单位职工总数减少5185万人，其中除去1279万离退休人员，其余人员大都进入非正规就业领域；2003年3月底，全国城镇登记失业人数为775万人，比去年同期增加了75万人，这部分人员由于缺乏再就业竞争优势，多数人也从事非正规就业；全国私营企业、个体从业人员由1994年的4424.3万增加到2000年的8262.5万人。5年内以非正规就业为主要形式的个体、私营企业从业人员增加了86.75％；2001年进城务工的8000万农民工有95％的人在私营、个体经济中打工。

表1 各种所有制单位职工变化及非正规就业情况

名 称 年 份 减少或增加人数(万) 非正规就业增长(%)

国有、集体 2001年比上年 5185(减少) 80

城镇失业 2003年比上年 775(减少) 95

私营、个体 2000年比1994 8262.5(增加) 100

农村剩余劳动 2001年比上年 10000(增加) 80～90

上表显示，国有、集体职工人数减少，城镇失业人员增加（2003年3月比去年同期增加了75万人，比去年同期增加了0.4个百分点），私营、个体经济从业人数不断呈上升趋势，农村剩余劳动力流入城市，面对如此巨大的剩余劳动力压力，非正规部门和非正规就业吸纳了大量的劳动力，为解决就业，减少失业压力发挥了应有的作用。

二是在地方经济建设中发挥了应有的作用。非正规就业绝大部分在私营和个体企业。由于非正规就业的岗位成本低，在就业的渠道上国家和企业几乎没有提供任何成本，私营和个体企业往往将为数众多的非正规就业作为廉价劳动力来使用。在一定程度上促进了非国有经济的发展，在多种所有制经济共同发展的格局中，非正规就业占一定比例的个体和私营经济在国民经济中占有越来越大的份额。据统计，1998年，在社会劳动就业结构中，城乡个体私营经济和外商投资经济共有9000多万个，非公有制经济从业人员已占全社会就业人员的15％左右。

表2 私营、个体经济发展情况表

名称 年份 增加数量(万) 年均增长(%) 从业人员 年均增长(%) 产值(亿元) 年均增长(%) 注册资金(亿元) 年均增长(%)

私营经济 1998年 120 33.4 1709 30 5853 58 7198 64

个体经济 1998年 3120 18.2 6114 21.4 5960 31 3120 46

合计 3240 51.6 7823 51.4 11813 89 10318 110

从1997年统计的数字看，我国国民生产总值达74772.4亿元，其中非公有制经济实现增加值18096.2亿元，占整个国民经济的24.2％，1998年已超过25％。从个体和私营经济发展的局部表明，非正规就业所发挥的社会作用是显而易见的。

三是非正规就业对城市生活服务做出了贡献。随着第三产业的发展，非正规就业在城市社区、家政、医护、中介、餐饮、商业零售等服务体系中，起着无法替代的作用。特别是大中城市的生活服务，非正规就业已经成为不可缺少的重要力量，每逢春节，当大批农民工返乡、下岗职工中的非正规就业休息后，给城市居民的生活带来众多不便，这已经被越来越多的城市人所共识。

二、为非正规就业提供必要的法规政策保障

第一，非正规就业的政治、经济权益不容忽视。非正规就业无论对扩大就业，解决大量剩余劳动力，缓解失业压力，还是对创造社会财富，降低劳动成本以及为城市服务所做出的贡献都是客观存在的。但是由于我国城乡的二元社会经济结构决定了劳动力市场的分割性，城市非正规就业与城镇正规就业相比，存在着一系列不平等的待遇，主要表现在：一是政治上的排他性。流入城市占非正规就业主力的农民工，受城市户籍制度与用工制度的限制，农民工在城市社会中受到社会发展先天性制度的整体排斥，他们处于城市社会的底层，在社会生活中，往往要受种种歧视，为开辟生存空间，不得不形成各种诸如“浙江村、河南村、新疆村”等聚集的城市打工群体。二是政策的不公正性。由于政策性因素，农民工的身份决定了他们都不能享受只限于城镇职工的养老、医疗、失业、工伤、生育等各项福利待遇政策；非正规就业岗位一般仅限于城镇人不愿意干的“苦、脏、累、险”范围，劳动强度大，安全卫生健康没有相应保障。三是工作岗位的不稳定性。无论是在正规部门还是非正规部门的农民工，在经济不景气和波动中最先成为裁减对象。四是劳动报酬的不确定性。非正规就业的劳动报酬不受政府保护，也没有成为工会组织的维权对象，在劳动力供大于求的状况下，用人单位往往采取压低工资的方式录用农民工等。这种作用和地位不相称，利益和贡献不相称，以及非正规就业的客观存在和法律政策的真空，不仅不利于推动经济的发展，而且使农民工在城市难以谋生，屡屡受挫的情况下，出现逆反心态走上违法犯罪道路而成为社会不稳定因素。

第二，重视农民工和城市下岗职工的非正规就业，从社会劳动公平发展的愿望出发，确保其合法权益得到相应的保障。应当看到，“三农”问题是全面建设小康社会的最大难点。其中，千方百计提高农民收入；大量转移农村富余劳动力，是奔“小康”需要解决的两个关键问题。前者是要说明我国农村人口仍占全国人口的62％左右，他们的人均纯收入只占城镇人均可支配收入的1／3，提高他们的收入任务十分艰巨；后者是要说明，我国目前耕地所需劳动力有1.5亿已经趋于饱和，随着社会的发展，今后仍将有2～3亿的农村劳动力需要转移，而全国农民现金收入中占35％左右的是外出务工收入。无论是农民工还是城市下岗职工，之所以选择非正规就业是因为就业成本低廉，低收入、低报酬、无组织、不稳定的非正规部门相对能够接纳其就业，可以说，“岗位成本”最为节省的城市非正规就业为农民工和城市下岗职工提供了巨大的就业空间，作为如此庞大的城市特殊就业群体，不但将在我国长期存在，而且是剩余劳动力如何有序转移的突出问题和主要矛盾。政府必须下决心研究非正规就业的政策问题。

一是改革现行户籍制度，对非正规就业发展取消户籍制度的限制。应取消限制外来务工就业的一系列制度和措施，既要保护城镇居民利益，也要保护农民工合法权益，用户籍制度限制农民工的非正规就业，显然有失公平。政府应逐步取消城乡户口隔离政策，以保证农民工的城市就业在平等竞争的原则下进行。

二是逐步制定非正规就业的社会保障政策。非正规就业的劳动保障与社会保障是一个十分严峻的社会问题。目前，由于户籍限制，他们被完全排斥在城市社会保障体制之外，在生活条件、就业、劳动安全、医疗等诸多方面，都处于一种随时受到威胁的状态，他们不能同城市职工一样享受义务教育、失业、低保、养老、住房等平等的社会福利待遇，政府和劳动社会保障部门应尽快从立法和完善相关政策的角度出发，研究建立起一种与之相适应的保障体制，为农村剩余劳动力的有序流动，为全社会的稳定和推动经济的发展提供重要保证。

三是采取扶持、帮助政策，为非正规就业获得培训等类似资源的机会。考虑到非正规就业大都贫困的状况，培训费用主要由政府部门资助的机构来承担，培训获得的技能要与就业紧密联系起来，为非正规就业逐步向正规就业转变，实现真正意义上的劳动力就业城乡统筹奠定基础。在上述问题上，雇主和地方政府都有不可推卸的责任。（王萍 中国农林水利全国委员会主席）

中国网2004年3月8日