国有中小企业改制是从战略上、整体上盘活国有中小企业的重大举措，也是适应世界经济全球化和市场经济竞争的需要。但是，一些地方国有中小企业在改制过程中，由于操作不规范、监督管理不到位等多方面原因，造成国有资产大量流失。如何加强对国企改制的规范、监督管理，防止国有资产继续流失，确保国企改革顺利进行是当前亟待研究解决的突出问题。

一、中小国企改制中导致国有资产流失的主要形式及表现

（一）“暗箱”操作手段多。一些地方在处理中小国有资产产权时，不是采取向社会公开出售，而是搞暗箱操作，单轨运行，缺乏透明度。二是企业卖多少价由少数人说了算，实际上事前已经达成了相当默契。三是内部少数领导人入股，坐庄，内外勾结、套购，坐收渔利或转手倒卖，而成为“炒企业”。四是有的地方领导急于造“政绩”，尽快甩掉中小国有企业包袱，不惜牺牲国有资产，投资几亿元的企业，几千万元就卖了，价值几百万元的企业，几十万元就卖了。有些领导在收受了收购方好处后，采取各种方式，故意压低产权出让价格，有的地方在出售国有企业产权时，不给竞争者以平等的机会，领导想卖给谁就卖给谁。如某省市属企业有5位老板竞购一家国有企业，结果出价8千万元的没有成交，而出价低于2千万元的却将企业收购到手。主管部门解释是出于对这位老板的信任和这家厂子发展前景好，产品畅销。在产权交易中搞暗箱操作，不仅损害了企业职工利益，引起了职工的强烈不满，人为制造社会矛盾和不稳定因素，而且造成了国有资产的大量流失。

（二）资产评估中大耍手脚。一是指资产评估主体不具备评估资格。有些地方或企业，对于资产评估存在严重的随意性，往往只是由有关财务部门进行审核后出具相关评估即可。有些地方没有明确规定资产评估必须由具有独立法人资格和资产评估资格的中介机构做出，为进行非正当行为提供方便。二是资产评估的随意性。有的企业在资产评估中虚造数据，既不查账，又不核物，凭空捏造，甚至资产评估放在后期，出现待买方投产后相当长的时间再回过头来评估原材料、成品、仓库物质的怪现象。三是评估内容不准确。很多企业只是对有形资产进行了评估，而对商标、专利、信誉、营销网络等无形资产，则是采取简单地估算一个极小数额，或采取干脆不评估，甚至，连上亿元的无形资产也不列入评估范围，完全不考虑几十年、上百年历史的名优产品品牌本身就附着巨大的无形资产价值。四是故意对资产进行高价低估，或隐匿不报或漏估。一些地方虽然对资产评估机构的资质有规定，但严重干扰评估机构的评估工作，强迫评估机构做出有利于某一方的评估结果。比如有的先与买主商定好价格后再评估，为了消除社会舆论影响，强迫评估机构评估出“领导划定”的资产值。还有的根据企业优先受偿的金额（主要清算费用，拖欠职工款项、安置费等）来倒推资产的变现值，在倒推出资产变现价值之后，再根据变现值与资产评估值的关系倒推到资产的评估值。这种清算、评估、转让拍卖三步曲，变成了走过场，仅仅以满足评估值可以清偿职工安置费为限，根本不考虑财产的实际价值。

（三）企业贱卖中黑洞重重。一些地方突击搞“破产”，突击搞“贱卖”，搞新的“大跃进”，一刀切，资产评估中故意压低价格一般在50％以下，又以极低价格搞变卖，一般又在评估价的50％以下，甚至低于20％左右。在贱卖中，有的“特殊权力者”先以少量资金做押金，然后以企业产权做抵押向政府贷取巨额资金收购企业，他们很快跃入了民营企业的快车道，一夜之间暴富起来。

与此同时，一些犯罪分子借改革之机，钻法律和政策的空子，把中小国企作为最后的一个蛋糕，利用权力化公为私，大肆鲸吞国有资产，一是一些企业将国有资产投资收益、经营利润收入等虚列作“负债”，长期挂在“应付款上”进行隐藏截留，待企业改制后据为己有。二是企业改制前，蓄意将“应收购款”做成“呆账”、“烂账”，改制后再从债务人处回收予以私吞。三是虚设应付账款，再以虚开的发票报销冲账，提出现金，贪污公款。四是隐藏、转移资产，在改制前先将企业贷款转移到小金库，计入“成本”或“其他应付款”，然后冲平“应付款”项目，改制后将小金库资产据为己有。五是将改制前在外地经营中的资产，如“抵债物资”、“合股经营财产”、“销售贷款收入”，待改制后私吞化为己有等等。

（四）在中小企业改制中逃避债务的“空壳术”。当前，一些破产企业中的国有资产流失已经到了十分惊人的地步，一是搞假破产，真赖账，一些政府领导为了减轻改制压力，强制命令评估机构将企业现有资产高值低估，使之达到资不抵债的地步，然后再宣告破产冲销银行、税务等部门的巨额债务，再实行出售拍卖。二是搞“连带组合式”破产，即将同一行业或者不同行业的若干企业合并为总公司，待原企业有效资产划转到总公司，而债务继续留在原企业，然后对原企业实施破产。三是利用分立重组方式破产。在原企业基础上，分成若干小企业，将原企业有效资产划转到新企业，把债务留在原企业，使原企业变成资不抵债的空壳企业，再将其宣告破产。

（五）恶意逃债，先注销后破产。一些地方政府国营企业为了逃避国家债务，采取极不正当的做法，工商先注销，然后申请破产，形成由地方政府规划、地方法院裁定、金融资产管理和银行出债权，国家出利益，造成国有资产大量流失。如某省某市水泥实业总公司，是拥有数亿资产的中型企业，其中一个水泥分厂是由国家贷款2亿多元，于20世纪90年代初投产的回转窑生产线，前几年由某省一市经委一副主任兼任党委书记后，2001年7月没有通过清算、公告，更没有通知债权人，仅仅根据市政府某部门意见就于2001年7月在工商局将企业注销了，非法经营近2年后才于2003年4月18日在当地媒体发布了整体出让公告，4日后成立“破产”清算组。破产中没有充分尊重企业职工意见的情况下，也没有经过公开拍卖，当时参加竞买的有5家，上头认为只有一家有资格，将评估后还有2亿多元的国有资产以4200万元卖掉，直到现在职工社保医保等遗留问题因资金短缺不能到位。其中触目惊心的是，据反映“收购企业股东11股中，有6股是内部股，大部分领导都入了股”。国有资产流失十分突出：其中价值130万元的七层办公楼仅以5万余元出售，价值146万元的配件仓库只以30余万元卖掉，更严重的是还有100万余元仓库物质也被“遗忘了”，未予评估。其他原材料、半成品、产品诸多方面都存在严重的经济问题……内中隐情有待有关部门处理。

（六）在企业重组中损公肥私。有的地方无视国家有关规定，无偿“量化”或“瓜分”国有资产。将部分国有资产无偿化为集体股、个人股，或者将国有资产大幅度地优惠转让给职工，一些地区优惠比例达到50％以上。二是故意压低国有资产净资产进行股份制改造，使国有资产以低价入股，以极低的价格买下国有企业。三是在实施管理层持股过程中非法谋利，尽管股份制是一种先进的管理模式，但在相关法规没有健全之前，管理层次的收购增加了国有资产流失的机会，如有的企业故意压低已改造的国有控股企业的净产值，在管理层次买了企业股票后再调高净资产来套现或变相控股。还有的企业管理者为了解决持股金筹集的难题，通过关系以“特殊办法”获得股份，比如向政府或企业借款购股，将管理要素折算成奖励股份，以企业资产或股份作抵押向银行贷款购买股份等等。这样，一批国营企业经营者在“一夜之间”拥有数十万、上百万或千万元股份，形成一个特殊的暴富社会群体，而国有资产就在这些合法或不合法中迅速流失。

二、中小国企改制中国有资产流失的主要原因

（一）权力干预，运作不规范。长期以来，有些地方政府不是把中小国企当成经济独立体，在改革过程中，政企难分现象仍然突出，一些地方政府干预太多，甚至出现“全权包揽”，政府确定国有经济哪些要退出，哪些企业要改，企业怎么改。这与改制过程中的决策、执行、评估、监督等权力没有有效分离，习惯用强制的行政命令来实现政府或个别领导人的意图，实际上仍陷入政企不分的老模式，严重地违背了市场经济规律的要求，无形中剥夺了企业主体地位。甚至，在某一地区搞“破产风暴”，一个模式、一刀切，大搞破产变卖，由于定任务、限时间，以致出现“先卖后核资”、“先卖后破产”、“由政府或少数人确定评估价格”、“由政府确定买主”、“由政府搞假破产”、“转让合同”，由主管战线领导一支笔就算，既当裁判员又当运动员，盲目决策，“崽卖爷田心不痛”，当然引起企业及职工的不满，个别地方“天高皇帝远”，上级监控不够，缺乏约束机制是主要原因。

（二）交易方式不合理，法律法规淡化。在当前企业改制过程中，牵涉到股份配置、产权转让，存在严重的隐蔽性，缺乏公平、公正、公开，很容易导致国有资产流失。有的地方在“国企产权交易制度改革实施办法”中明确规定：“进行资产变现和产权转让，可以采取委托交易、协议交易、竞价交易或委托拍卖交易方式”。很显然，这种交易的方式极易造成国有资产流失。这点在不少地方的改制实践中得到了证明。某市今年被列入30余家首批改制企业中的10个企业几乎都是产供销较好的企业，经济效益占领先地位，但由于“活鱼当作死鱼卖”，违背市场经济规律，低价贱卖违规现象存在，如某省一印刷机器厂，在整体出售过程中，一是不按上级有关规定办事，甚至在拍卖之前连起码的职工代表大会也未开过，企业主体地位被剥夺。二是在竞卖中有多家参与收购，其中愿意出价3000万元、2500万元、1800万元的未买成，另一家出最低价1500万元的最后以1600万元协议买走。据说目前尚差400万元未到位。三是价格不合理。据反映，该厂不包括无形资产及土地，被评估为6100万元，国有资产流失达4000余万元。四是职工民主权利被严重侵犯，由于企业转让违规违纪现象严重，职工强烈不满，部分厂级领导及中层干部、职工代表纷纷向中央、省及有关部门反映，结果以“扰乱社会秩序罪”被关押，在6名上访人员中，其中4人被拘禁，2人出走至今不敢回厂。被拘禁人员被迫每人交纳1万元保释金才得释放，还声称“若再去告状，1万元的保释金不予退还……”这些违规违纪现象在某些地方改制企业中十分普遍，这些都是由以党代政、以政代企违规运作，以事先定价、协议出售、独家收购、少数人暗地操作、以权代法造成的严重后果。

（三）民主、监督管理不到位。一是企业不能自主和缺乏民主监督。在企业改制中不坚持以政府为主导，以企业为主体，以企业职工自愿为前提，一些地方搞“大包大揽”、“强迫命令”，党政不分，政企不分，忽视职工代表大会、企业民主管理制度和职工的合法权益，个别地方甚至“以权代法”，滥用职权现象十分突出。企业自主和民主监督无法体现。甚至在一些地方随意对个别持反对意见的职工乱抓乱关，践踏民主权利，监督由此更无法保证。二是地方政府制订国有企业产权制度改革实施方案和具体操作办法时，监察机关没有主动参加监督，导致工作方案和细则不完善，在源头上出现了可能使国有资产流失的漏洞。三是对国企改制缺乏全程的监督机制，在资产审计评估、坏账核销、股权配置、产权转让等关键环节未能严格把关。四是查处不力。对改制过程发生违纪违规操作的问题以及利用改制之机大搞权钱交易，以权谋私，有的地方政府还制订了有关禁规，以“民营企业”为由予以保护，使侵吞国有资产的行为未能及时查处，在一定程度上助长了一些不法分子的嚣张气焰。

（四）法律法规不配套。中小国企改制缺乏统一规范的规定，义务、权利与惩罚失衡。全国范围内没有一个统一“模式”，而是由地方和企业自身实践探索，创造改革的各种行为方式。地方主动性过大。往往容易在操作上造成决策失误而导致国有资产大量流失。二是缺乏有力的责任追究办法。中央没有制定统一、明确的《国有企业管理办法》，新出台的《企业国有资产管理监督暂行条例》对国企改制过程监督方面的规定过少，所以地方监督管理机关对因地方政府决策失误，工作程序不规范造成国有资产流失，很难进行有效监督和查处。三是部分法律规定滞后。现行的《破产法》是1986年12月问世，并于1988年11月生效，由于时间久远，很难适应现代经济发展的需要，其所规定条款也缺乏现实的指导意义，尤其是《破产法》规定企业债务程序不合理，银行清偿程序偏后，清偿比例过低，使大量信贷资产付之东流，加上我国企业只要地方政府同意便可申请破产，缺乏真正意义上的法律约束，使债权人的银行机构面对企业破产潮流束手无策，任国有资产在企业破产中消失。由于无责任追究，没有惩罚机制，单靠道德约束，这充分暴露了义务、权力与处罚失衡！

三、采取切实措施防止国有资产继续流失的建议

尽管中小国企的改制已接近尾声，但国有大型企业的改制已势在必行，为防止国有资产继续流失特提出如下建议：

（一）树立正确政绩观，把握权力运行机制。要按照中央要求，坚持为民、务实、清廉的要求，做到立党为公、执政为民、树立正确的政绩观。在国企改制中，要坚持讲真话、办实事，反对好大喜功，弄虚作假，坚持以企业为主体，以职工自愿为前提，纠正由政府“大包大揽”局面，特别要求按照民主政治建设的要求，严格遵守宪法和法律，严格依法行政，牢固树立科学决策意识，充分发扬民主，尊重企业自主权，尊重群众的首创精神，进一步完善职工代表大会制度，坚持依法办事，按政策办事，努力维护群众的合法权益，正确把握权力机制，对严重违纪违法，造成严重后果的干部要实行责任追究制，严肃查处以示惩戒。

（二）严格依法照章运作，把好程序关。面对目前我国国企改革过程中各地规则的差异，可考虑由国家有关部门制定全国统一性的国有企业改制办法。在此基础上，由各级政府加强对主管部门的权力运行机制改革，建立规范统一的评估、决策、执行、监督相分离的运行机制，以防止在国企资产的分割、变更、转股、兼并、破产、转让、重组等环节上发生的权力寻租和权力谋私、权力滥用的现象。必须做到照章办事、依法运行、规范转制中的程序和操作，对国企改革的协调、改革模式、产权收益处理、资产评估、资产剥离、企业财政周转金的处理、职工安置、职工房改、企业税费、企业土地产权、无形资产等问题都必须制定操作性强的细则规定，在贯彻执行中必须严格操作、照章办事，做到有章可循、层层监督、责任到人，切实做好权力监督、制约。

（三）国企清产评估务必把好核资关。清产核资是企业产权制度改革的前提和基础，更是防止国有资产流失的重要环节。为此，务必从以下几方面严格把关。一是企业自查申报制，要求对改制企业的资产、债权债务在职工及退休人员中征求意见和调查情况，进行详细核算，做到账物相符、情况核实、企业法人自查申报的真实性形成书面法律文书的全责制。做到向上级及职代会报告的一致性。二是中介机构评估，转制企业的上级单位或部门应先对转制企业进行内部审核资产负债情况，然后再进行审计评估，为防止企业负责人达到低价购买国有资产目的而串通做假账行为，应指定合法的、信用好的、资质完善的中介机构来承担。在评估中，要严格执行国有资产法规，对拟转让国有资产包括无形资产要进行全面评估，严防个别人以权谋私、左右评估结果，必须健全监督、追究制。三是政府核资，由财政、国资、物价、监察、工会、经委及企业主管部门成立资产确认小组，组织专家依照有关政策规定，核实、确认资产。四是职工民主听证。资产评估确认后，要召开职代会、全体职工大会、对企业资产情况进行听证，广泛征求群众意见和接受群众监督。

（四）坚持公开、公正、公平原则，把好交易关。国有资产所有权转让必须采取市场经济运作，坚持公开、公平、公正的原则，防止暗箱操作。通过公开竞价、平等竞争、公开拍卖方式进行，禁止少数人操纵，内外勾结，权力收购的“协议出让”。特别要对长期、短期及恶意串通他人故意压低资产，隐瞒资产的经营者追究其民事、刑事责任，以保证企业真正价值在市场经济规律下得到保证和体现。二是要建立产权交易平台，在国企改制中，要建立规范的产权交易中心，对没有产权交易中心出具的“产权交易鉴证书”的，财政不能认可，工商不能作产权变更登记，一律视为无效或非法交易，对某些玩手脚、耍权术、暗地入股、转手倒卖企业产权者在任何时期，一经查出，必须依法追究责任。

（五）加大监督力度，把好监督关。建议一是随着改革深入，中央尽早制定统一的国企改制规范模式，严格运作规程，从源头上堵住国有资产流失漏洞，要尽快修订《破产法》，对破产中涉及到的所有问题作出有可执行性的具体规定。严格规范破产程序，严厉打击破产犯罪。二是要制定配套的法律法规，制定具体的“企业改制法律规范”、“企业资产流失责任追究条例”等等。三是进一步完善企业职工代表大会制度的职工知情权、决策权、监督权，确使职工民主监督机制的权力、义务从法律上得到保护。四是严肃查处违纪违法行为，对企业自查、资产评估、产权出售等环节进行专项监督和检查。要切实防止具有地方保护主义思想的地方领导和主管部门因失误造成国有资产流失和恶意串通、弄虚作假、故意压低产权转让价格的行为，要防止产权交易机构、资产评估等中介机构以及监证、裁定机构及人员在交易过程中搞串通、造假行为，要防止国企领导人利用职权进行以权谋私，要防止可以回收的应收账款作坏账处理，要防止改头换面恶意造假逃脱银行巨额贷款的新动向。对改制中暴露出来的干部腐败问题，各级纪检、监察、检察、公安等执法机关一定要从切实维护党纪国法、切实维护广大人民群众的利益，予以严肃查处，对群众反映强烈的问题，上级执法机关要实行督办制，一查到底，决不能姑息迁就。只有这样才能有效地防止国有资产严重流失。（姚守拙 农工民主党中央常委，湖南省主委，湖南省政协副主席，中科院院士）

中国网   2004年03月10日