（节选）

一 低保制度实施现状

2003年，就政府对城市居民最低生活保障制度的财政拨款而言，全年的预算应该是150亿元上下。其中，中央财政的预算是92亿元，比上一年的46亿元又翻了一番，占到全部低保资金的3/5；地方财政的预算是60多亿元，比上年略有增加；其中，主要是省级财政有所增加，达到20多亿元；地市级和区县级财政则仍然保持着上一年的水平。

从实际支出看，根据《民政部发布2003年10月份民政事业统计数据》一文介绍，截止到2003年10月，全国累计支出低保资金约为120.7亿元(更为详细的统计数据可查阅《民政部通报2003年1～8月全国城市低保月人均发放救助金情况》及其附录)。2003年1～8月，全国累计支出低保资金95亿元。其中，东部沿海地区的5省市是完全由地方财政负担的，这包括：北京2.6亿元，上海4.9亿元，广东12.5亿元，江苏1.8亿元，浙江0.6亿元，5省市加起来一共是22.4亿元。其他25个省（直辖市、自治区）都得到了中央财政的支持，中央和地方总共支出72.6亿元。

按制度规定，实际发放的低保金金额是家庭人均收入与最低生活保障标准之间的差额。所以，从全国的情况看，截止到10月份，平均每人每月为56元（8月份的统计数是55元）。然而，从全国各地的情况看，实际补差金额的差别还是比较大的。以下是民政部提供的关于2003年1～8月低保金补差的统计数字。

二 低保制度的规范化运作

从2001年开始，低保制度的“资金瓶颈”被突破，中央财政的投入逐渐增加，而且连续3年翻番：从2001年的23亿元，到2002年的46亿元，再到2003年的92亿元；低保经费的总规模也从2001年的42亿元，到2002年的105亿元，再到2003年的150多亿元。资金问题得到解决，保障对象也从2000年的403万人，到2001年的1171万人，再到2002年的2065万人，而到2003年10月，已经增加到2184万人。

在保障对象增加的过程中，应该说，严格的工作程序还是被执行的。但是，这么大规模的“扩面”难免出现疏漏。主要原因是相应的工作机构与人员编制还是没有能够与低保对象迅速增加的繁重工作任务相配套、相适应。在基层没有专门的工作机构和工作人员，工作人员素质得不到保证；同时，工作经费也不落实。这些条件上的限制，使“扩面”工作过于倚重“群众自治组织”——社区居委会（因为这样做可以不扩编、少花钱乃至不花钱），使之不堪重负。

2003年低保制度的规范化运作，就是在这样的背景下提出来的。各地民政部门都组织人员，深入基层，专门对此进行调查研究，总结前10年制度实施的经验和教训。在此基础上，重新制定低保制度的实施办法或工作细则。民政部救灾救济司和中国社会科学院社会政策研究中心联合组织了课题组，广泛收集各地的经验，听取基层的意见，试图以此为基础，用行政规章的方式，制定一个对基层来说可行性和可操作性更强的低保制度的工作程序和规范。

在调查研究中，可以看到各地民政部门对低保制度的规范化运作所花的功夫是很大的，政策力度正在不断加强。因为中国对一般公民的收入监控及诚信制度尚在建设之中，所以低保制度的“家庭经济调查”面临的是一个居民收入的“黑箱”或“灰箱”。在中国的居民收入“黑箱”或“灰箱”面前，目前恐怕只能在“社会评价”上去做更多的事情。事实上，世界银行近年来推荐的在第三世界国家确定贫困人口的方法，也是建立在群众评议的基础上的。

总结部分省市的经验，概括起来，其要点如下。

①低保申请者在申请时，需要发表一个个人声明：首先,是表明申请人已经知道其申请的低保金实质上是纳税人的钱，是全社会根据其需要而给予的经济援助；其次，基于以上的理由，申请人愿意承诺，如实反映家庭经济状况，以表明其家庭确实需要救助并且符合现行规定可以得到救助；再次，在获得救助期间，如果申请人处于失业（包括下岗和待岗）状态，则应该积极参加政府或政府委托社区居委会组织的公益活动；最后，当申请人的家庭平均收入超过当地最低生活保障标准时，政府有责任停止对其及其家庭的低保援助。申请人必须在个人声明上签名盖章，表示认可。这样以下的工作程序才能得以启动（类似的个人声明在保护知识产权方面已经广泛使用，在低保制度运行中也采用类似方式的理由是不言而喻的）。

②在家庭经济状况调查中，凡涉及的社会组织或个人，也应该尽相应的义务，发表类似的声明。尤其是单位（尤其是企业）为其职工提供的收入证明，实际上是一份具有法律效应的文书，应该要求其法人代表发表类似的声明并签名盖章。

③实践证明，颇有争议（主要是在学界）的低保工作程序中的“张榜公布”、“三榜定案”的做法应该得到肯定，将确定低保对象的过程公开化、透明化在现阶段中国社会中是迫不得已但行之有效的。因为这种做法在接到申请、初步确认和最终批准3个阶段都将当事人的名单公诸于众，让公众进行评议，有不同意见可以投诉。而政府有关机构在接到投诉后马上进行复查，可以减少工作中的差错，尤其是主观原因造成的差错。

④在确定低保对象时，由社区组织有相关机构与群众参与的评议小组来做决定也是一个发扬民主的好办法。一般来说，评议小组由居委会干部、管片民警、居民小组长和群众代表、低保对象代表组成。在评议时充分发表意见，最后的确认也可以用投票方式来决定。

⑤在家庭经济调查中，除了正面的了解申请人的收入状况以外，还可以从申请人的消费行为和生活方式进行反向的推论，并对某些消费行为和生活方式进行必要的限制。这一类限制可以考虑地方上的种种特殊情况和观念由各地自行研究，做出一些特殊的规定。但上述特殊情况应该以充分的民意调查为基础，而不要以官员的个人好恶为界限。

⑥因为低保制度是动态管理的，所以以上所有的做法不仅适用于最初的申请以及因此启动的工作程序，在以后的跟踪调查过程中也同样适用。

⑦在低保对象找到工作并且家庭人均收入已经超过当地的低保标准时，不要马上停发低保金，而是给予一个缓冲期。在停发低保金时，可以给低保对象一个承诺，就是当其再次失业时，可以不必再从头办理，因为当事人及其家庭的基本情况已经为有关机构掌握（这也是因为低保对象即使找到工作大多也是不稳定的，对这类对象做出一些特殊的规定，既减少双方的麻烦，也充分体现政府对人民切身利益的关心）。

需要强调的是，以上种种程序都是总结了基层工作的实际经验提出来的，绝大部分已经在工作中被证明行之有效,应该说是非常严密的了。按照上述种种办法对低保对象进行复查的结果是，2003年7月和8月每月减少约2万人，总共4万人。减少的数字中应该包括因死亡等原因的自然减员，也包括动态管理过程中的正常的退出，就算这4万人都属于不符合条件的，那么也只占到低保对象总数的0.18%。

三 存在的问题和对策

对低保制度有信心是建立在及时发现问题和及时采取措施解决问题的基础上的，从调查中了解到，低保制度的运行中还有一些至今未能解决的问题。但是，需要指出的是，这些问题需要与政府其他部门、各级地方政府乃至全社会一起来协调解决。归纳起来，主要问题有四。

①低保资金如期到位的问题。

②低保管理工作经费问题。

③破产企业和无地农民问题。

④对低保制度的认识问题。

总而言之，在中国社会的主流意识中，低保制度还是被看好的，一项很不容易建立起来并被实践证明是有效的“好制度”，要靠全社会来呵护。应该注意到中国社会一个发展态势——中国的失业问题不是短时间内能够解决的，可能的趋势还是进一步恶化；现在的“40、50部队”在今后20年中正逐渐进入老年阶段，他们基本上已经没有改变自己经济境遇的时间与机会；现行的社会保险制度从制度安排到方案设计如果不改变，也几乎已经没有潜力可挖，鉴于此，低保制度这张安全网对中国社会而言实在是任重道远！ (作者单位:中国社会科学院社会学研究所)

中国网2004年1月17日