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冲突已经成为当下农村的一个突出问题。有学者甚至认为，中国农村现在面临治理危机。不论是否同意这种说法，或者不论怎样界定“危机”概念，我们都必须直面冲突问题的严峻性。
大致而言，农村冲突受到社会各方关注是从20世纪90年代初开始，标志应该是1993年的四川仁寿事件。十多年来，政府部门始终高度关注冲突问题的调研处理。学者的专门研究主要始于90年代后期，其间有关于农民信访和上访问题的专门调查，有关于严重群体性事件的集中探访，也有关于各类群体冲突事件的综合分析等。这两年，在农村研究领域，冲突问题愈加受到重视。
当前的中国乡村冲突呈现出一些新特点：首先，冲突的发生主体已经明显地转换为农民和基层政府，而主要不是乡村内部农户之间、村社之间的资源利益纷争；其次，冲突过程中农民的组织方式已经越来越具有现代特色，新型的农民利益表达组织和表达渠道正在萌生，传统形式有所褪色；再次,体制内抗争（如上访请愿）依然是农民的主导行为特征，但是，体制外行动（如暴力抵抗）也明显增加。透过形形色色的冲突现象，深入探究冲突的形成原因，人们可以从不同方面加以总结分析。我们的研究发现，冲突主要起源于基层组织对于新的社会经济环境越来越不适应，起源于基层组织对于乡村社会的强制性在增长。当然，这种不适应的根本原因不在基层组织自身，应该在一个更大的制度和历史背景中寻找。可以说，当前的农村治理面临着深刻的历史性挑战。对于农村发展来说，这种挑战既有总体性的原因，也有总体性的影响。这种挑战的发生条件不同于中华人民共和国建立以来的任何时期，既是广泛的，也是深刻的。应对这个挑战的根本选择是再造基层组织体系，加快基层政府改革和创新的速度。从乡村层面看，乡镇政府的创新改造是首选的关键环节。
一 改革以来农村组织体系运行方式的演变
市场经济的发展必然影响基层组织的运行方式。90年代中期以来，基层组织的运行方式在两个方面发生了明显的积极变化。
1.经济活动方式的新定位
在经济发展过程中，政府应该扮演什么的角色，这是一个方向性问题。将工作重心转向提供公共物品，通过提供良好的公共物品来吸引投资，拉动增长，是政府的基本定位。政府领导人作为公共权力的直接使用者，不应该热衷于自己管理企业当老板。所以，这是一个很令人鼓舞的转变。这个转变的出现，严格地说，不是源于基层干部对于市场经济条件下政府职能定位的自觉认识，而是来自过去若干年来直接上项目管企业的深刻教训。那些年普遍发生的事实是，纷纷上项目，不久便纷纷倒闭，或者被迫“改制”。现在的乡村债务，乡镇积欠几百万元甚至上千万元，村级积欠几十万元甚至上百万元，缘由有几个主要形成渠道，但当年办企业的亏空往往是欠下的“第一桶金”。 基层政府不再直接办企业，不仅可以有更多精力提供公共服务，而且可以避免与农户、企业的许多直接冲突。可以说，经济的市场化进程本身就在塑造一种新型政府。
2.民主机制的选择性运用
现在，许多乡镇领导人仍然坚持认为，农村搞直接民主的条件还不成熟，原因是“农民的素质还不够高”。但是，我们高兴地发现，在许多乡村干部那里，对于农民素质的质疑，并没有影响他们在管理乡村事务过程对于民主方式的灵活运用。一方面，他们经常说农民素质太低，搞民主还不行;另一方面，在具体的工作中，他们则常用一些民主的方式来化解难题，争取信任。实际上，他们是在自觉或不自觉地探索新的管理模式，这种模式的基本出发点，就是相信农民有能力参与，相信民主机制是化解冲突的好办法。乡村干部关于民主形式的使用基本上是选择性的。在一种情况下，许多基层领导人不肯相信农民自己可以选出好的村庄干部，他们认为农民在选举中往往被一些不健康的因素所影响，所以他们认为直接选举不仅麻烦，而且容易干扰党对农村工作的领导。在另外一种情况下，当农民为了某种不满意而上访甚至采取更激烈行动时，他们会选择向农民公开信息的方式来化解矛盾。比如，当有村民反映村干部腐败，他们会同意甚至主动提出让村民直接查看村的账目，当有村民提出村干部不合格应予以撤换时，他们往往会让村民直接搞信任投票以决定是否罢免。在我们调查的村庄，村民反映的一个重要变化是，这几年，村民代表开会的次数多了，村党支部或村委会往往把一些难办的事情让村民代表会先讨论。总起来看，基层干部对于民主的态度是双重的，这种双重态度既显示了乡村民主进程的艰难，也展示了乡村民主的光明前景。
现在，尽管学术界还在进行争论直接民主能否符合中国乡村，尽管许多乡镇领导人对于村级自治还有普遍的抱怨，但是，基层干部对这些民主方式的自觉不自觉的运用，实实在在地显示出，民主正在一定范围内成为基层组织的运行方式，或许，民主就将这样在乡村治理的土壤中慢慢生根成长。
3.人民公社的组织运行方式仍然大行其道
二十几年的改革发展极大地改变了乡村社会的环境与结构，社会管理体制的转变已经取得了若干重要成就，但是，与传统的命令经济相适应的人民公社的组织运行模式仍然没有根本转变。人民公社的体制特征是行政强制，基本管理手段是“群众运动”和“专政”。现在，基层政府的管理理念与手法依旧，在许多方面仍然用人民公社的运作模式治理农村。
现在，全国乡村债务有三四千亿元，乡镇平均为400万元以上，村级平均为20万元以上。越是经济基础薄弱的乡镇，负债越大，加上派生的利息，偿债更加困难。从制度上找原因，这些债务基本上是不合时宜的政府运作体制造成的，分别形成于不同时期、不同方面的行政命令和群众运动式工作。债务本身已经对于基层组织的运行、经济发展和社会稳定产生了重要影响，不少乡镇政府和村级组织呈“破产”、“关门”之势。这种影响的深度和广度现在尚未充分显现出来。当我们津津乐道于经济高速增长的时候，自得于世界经济低迷而中国“风景这边独好”的时候，不能不看到“速度”背后的代价和管理体制的弊端。
二 在财政困境压力下基层政权
组织行为进一步扭曲 从全国来看，80%左右的乡镇难以足额按时发放工资。在我们的调查中，所有乡镇都有拖欠工资现象，有的拖欠半年以上，而且愈演愈烈。与乡镇领导人座谈，最经常听到的感叹是“最大压力是怎样保证把工资发出去”。工资问题直接关系乡镇政府的运行和生存。面对生存困局，基层组织正在出现一种令人忧心的变化：在运作过程中越来越把自身存在作为重要目标，组织本身越来越具有自利性。或者说，在许多情况下，基层组织变成了自己利益的代表。
20世纪90年代中期以前，乡镇干部基本上没有发不出工资的情况。何以到此种境地，乡镇干部描述了以下几个方面的原因:①债务因素，办企业上项目亏下的，“普及九年制义务教育”等升级达标工程借下的，农村合作基金会关闭后遗留下的，农业结构调整欠下的，吃喝招待欠下的，不一而足；②收入渠道狭小的因素，农民收入少，企业经营差，个体工商税收来源狭窄；③财税上缴多的因素，不论收入状况怎样，上交给县市财政的钱不能少，甚至逐年加码，而他们无力和上级谈判；④行政体制的因素，在乡镇的地面上，权力大、有钱的部门（工商、土地、税收等）都是垂直的，不垂直的都是没有钱的；⑤机构庞大冗员过多的因素，公职人员越来越多，财政不堪负担。从调查来看，现在乡镇机关工作人员的数量是80年代中期的三倍左右。基层干部的体验和总结，是直观的，也是准确的，但是，在所有这些种种现象后面，我们认为还应该能够找到一个更深刻的原因，这个原因应该属于一个更大的制度安排。乡镇干部对于乡村工作现状的看法，虽然相信前途应该是光明的，但是却有更多迷茫困惑。第一，他们不知道已经积累的乡村债务该怎么还，谁来还，在我们调查的二十几个乡镇中，谈到自己乡镇几百万元甚至上千万元的债务，连最乐观向上的乡镇党委书记都回答“不知道”，税费改革以后不举新债已属不易，偿还旧债更无从谈起；第二，不知道庞大的乡镇机构如何精简，他们认为迄今为止的乡镇机构精简没有真正成功过，目前正在采取的若干措施也看不到成功的可能，没有什么好办法来解决冗员问题；第三，不知道乡镇政府的困难处境再发展下去会是什么局面，上级有压力，下面有抵触，本身困难重重，不知出路何在。
生存困扰的直接后果，是基层组织将工作目标转向自身，组织行为严重扭曲。当发工资演变为新型“中心工作”的时候，当“抓发展促稳定”转变为“抓工资保稳定”的时候，乡镇政府处理事情的角度、方法、重心都在悄悄地改变。他们不由自主地对那些能增加自身收入的事情平添了兴趣，而对于公共目标淡漠起来。兴趣变了，行为也变。对于上边，不论是什么专项资金，都要先动拿来发工资的心思；对于下面，不论是村集体、村民还是工商业户，都要尽量多收税费，甚至不惜巧立名目搞罚款没收。在许多地方，抓收入不仅是乡镇领领导人的职责，更是几乎每一个乡镇工作人员的具体任务。调查中发现的普遍做法是，乡镇领导将每一个村的税费收缴任务落实到具体的乡镇干部，并且，收费业绩直接和干部本人工资挂钩，完不成收费任务不仅拿不到工资，而且要本人筹款上缴。在这样的压力下，干部在收费时甚至对于农民动“粗”就不难理解了。对于村级组织来说，乡镇基本上规定：按时足额完成收费任务，村干部会拿到收费总额1%～3%的奖励，完不成任务则罚款、撤职。在这种激励和压力下，村干部往往主要在农户身上打点主意，其他的办法是，或者处理一些集体资产，或者多留点机动地。再不行，就以村里的名义借款上缴。因此，在这几年新增加的村级负债中，借款上缴税费已经成为一个重要部分。
三 基层政府与村级组织的关系趋于紧张
近几年，乡镇政府和村级组织之间的关系，总的特点是，既趋于紧密，也趋于紧张。说紧密，是乡镇政府仍然在谋求对于村级组织比较多的控制；说紧张，是乡村之间出现了一些新的制度变量和社会因素，控制愈加困难，两级组织之间的不协调增多。这种不协调在有些地方表现为乡村两级组织的直接对立，在有些地方则表现为两级组织日渐疏远，各行其是。这也是乡村治理面临的严峻挑战。
乡镇政府对于村级组织愈加细密的控制，总体上是奏效的，正如许多乡镇干部所说的，“现在的农村稳定很大程度上是依靠高压”，但是，他们也明显地看到，不可控因素正增加，村级反控制的力量在成长。主要表现在：敢于向乡镇“说不”的村干部明显增加，村干部越来越不驯服。出现这种情况的原因是多方面的：第一，基层民主制度安排的原因。村级直接选举的推行，越来越多的村干部注重村民的评价，在法理上乡镇政府已经没有权力直接决定村主任，一些村主任的实际权力已经超过书记或者正在向书记的权威挑战。在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实。第二，乡村财务危机的直接影响。和乡镇干部的激励因素不同，村级因为基本上没有职位升迁的激励渠道，经济因素就显得特别重要。当村干部连工资补助也难以拿到的时候，是不是听从上级指挥也就变得不那么重要了。税费改革加剧了村的财务危机，所以村干部的激励问题今后更难办。调查中发现，个别财政状况好的乡镇，已经开始由乡镇财政直接负责村书记和村主任的工资。第三，在市场经济的大环境中，在乡村社会不断向外部开放的过程中，农民的权利意识和诉求能力都在提高，村庄内部的自组织力量在成长，政府如此细密的控制必然遇到越来越多的抵制。另外，村干部的许多对策性处理，也破坏了乡镇的控制安排，比如财务方面，村里搞“账外账”，收入不上交、支出不报告,等等。
在乡镇政府看来，面对多种因素导致的村级组织“不合作”，感到村级组织越来越不管用，越来越缺乏完成政府任务的独立能力。因此，不少乡镇领导人感叹，“村级是越来越不像一级组织了，他们自己好像干不成什么事情，非得乡镇干部亲自推动，在许多情况下，村干部的作用也就是为乡镇政府通风报信、带路认门”。目前，可以说村级组织正陷入一种行政色彩强化、实际功能弱化的尴尬境地。这可能是当前农村基层组织的一个重要的演变特征，我们称之为村级组织的“脆化”。
四 农村公共服务严重缺位
从道理上说，基层政府对于农村经济活动的直接运作减少，应该有更多的政府资源用于乡村公共服务，帮助农民解决那些一家一户解决不了的公共设施、市场信息、科学技术等方面的服务问题。但是调查发现的现实情况却不然，总体上说，乡村公共服务的供给不是提高了，而是降低了。
实地调查显示，在乡镇政府和村级组织的活动议程中，公共服务活动只是一个很小部分。乡镇对于村级组织的工作考核，通常以1000分为总分，其中仅“税费收缴”一项就占450～500分，“社会稳定” （主要是处理“法轮功”和上访）一项占200分左右，计划生育占100分左右,除此以外还有众多内容，甚至包括村干部参加乡镇会议的情况也以分数计算。在这个考核中，为村民办实事搞服务就变得无足轻重。从访谈村干部的情况来看，在现有的乡村财力条件下，特别是税费改革后的村级收入明显减少的情况下，也没有什么能力办服务。乡村干部的回答非常辩证：“现在干部确实不好当，因为没有钱，办事难；但是，说干部好当也行，因为没有钱，可以不办事”。与前些年比较，农民认为干部的服务明显减少。从基层组织的角度看，乡村公共服务的供给缺乏，主要原因可以归结为：第一，财政困难导致大量精力要用于收取税费，没有资源致力于公共服务；第二，基层组织还要化大量精力用于社会控制，即他们所说的“保稳定”方面，如处理“法轮功”人员、农民上访、治安问题等；第三，还要花费大量精力应付上级安排的各种任务和考核，这些工作往往有服务的形式而没有服务的内容，很多东西表现为挂块什么样的牌子,刷什么样的标语,建什么样的“专栏”、“活动室”,报什么样的材料表格之类的内容。这些“工作”连绵不断，既费力又费钱，乡村干部不胜其烦。但因为都是上级权力部门的部署要求，关乎自身的升迁待遇，也不敢怠慢。
从农民的角度看，无论在经济发展方面，还是在社会服务方面，遇到的困难都是很多的，应该说这就是乡村公共服务的巨大需求空间。但是，农民对于自己的这种强烈需求，又普遍地缺乏表达。或者说他们知道自己的需求，但是他们不知道该向谁表达和怎样表达，是一种近乎失语的状态。谈及乡村干部的服务状况，许多农民的回答是：“对于干部没有什么要求，只要他们少收点钱就行了”，似乎这些村民给乡村干部的定位，他们就是收钱的，而不是服务的。更有甚者，则说：“没有什么要求，只要他们少干点坏事就行了”。普通村民对于乡村组织似乎不敢对公共服务的问责。这种无话可说或者有话不说的失语状态，既说明农民没有关于服务需求的权利表达，也说明基层组织确实没有真正把自己定位于为农民服务。这种失语其实更是一种失望和不满，展示了基层组织和农民之间的疏离，展示了农民对于干部的不信任。这种冷漠的氛围构成乡村社会常态的紧张关系。在此背景下，各种各样的直接冲突就很容易发生。从这个角度看，也可以说，乡村冲突主要起因于：在新的制度和发展环境下，农民的需要得不到满足。
五 农村冲突的主要发生点及其趋势演变
从调查看，最激烈的冲突是征地引发的。农民的抵抗主要有两个指向，一个是针对地方政府，因为当地政府给予的征地补偿太少甚至没有补偿;一个是针对基层干部特别是村干部的，因为干部贪污挪用或者挥霍了土地补偿款。在工业化城市化速度快的地方，特别是沿海发达农村和城郊农村，这类冲突数量比较多。在非农化过程中，农民的土地虽然增值，但农民利益被剥夺，而且影响将来的生计，所以抵抗比较激烈。与其他类型的冲突比较，这类冲突的表现特征是：①冲突的起点高。这类农民上访往往直接从县级以上开始，到省到北京的比较普遍，因为成规模的征地一般都与县级以上政府有直接关系的。在上访失败的情况下，农民往往转向直接抵抗，有时发生规模比较大的恶性事件。②冲突中的农民集中联片而且高度团结，集体行动的一致性和组织程度高于一般的“反腐减负”事件，组织者中有比较多的知识类精英。因为征地补偿的巨额款项可以带来较高的代理费或其他形式的回报，吸引了一些律师和其他精英人物介入。从整个中国农村的情况来说，征地造成的冲突并不是普遍的，不是中国乡村社会冲突的常态。但是，这类冲突非常值得注意，因为城市化过程加快将使这个问题进一步突出。如果说，过去的土地问题是怎样在农民之间分配土地，那么，现在的核心问题是怎样保护农民的土地权益不被外部力量盘剥。
现在的乡村冲突有众多生长点，从乡村干部的介绍来看，除了土地占用以外，还有一些重要的发生领域：第一，收税费。这类冲突最普遍，冲突也最激烈，所以，如果问乡村干部怎样改善干部关系，得到的最多回答是“别收税费了”；第二，干部腐败。当然收税费也可能背后有腐败，这里的腐败是指直接的原因，比如直接贪污、吃喝挥霍等；第三，发生在干部办实事过程中，比如道路、小学、电网、水利项目等建设过程中，质量有问题、费用过高等都可以造成冲突。第四，来自对农民生产经营活动的强制性干预，比如农民要种粮食，乡村干部非要农民种西瓜，农民要种蔬菜，乡村干部非要农民种烟叶等;第五，和村级选举有关的冲突，包括选举不符合规范程序、当选干部和原干部发生矛盾等。在1998年前后的乡村冲突中，土地承包问题比较多，这几年大为减少。计划生育引发的冲突现在也明显减少。
研究发现，在冲突过程中，农民的行动能力显著提高。首先是法制意识提高，更加注重利益诉求的法律政策依据。在我们分析的531封农民上访信中，有194封信引用了法律法规、政策文件、领导讲话等内容。如果进行年度比较，有直接明确法规政策依据的信，从1998的20%提高到2001年的28%。其次是领导人物的知识水平和组织水平显著提高。调查发现，有的农民领袖式人物长年累月主要精力是从事上访的组织准备工作，花大量时间和钱财研究法律政策，有的与省内外几十甚至上百农民上访者有密切联系，有时甚至组织聚会。
六 改善治理需要再造基层组织体系
从基层组织活动的具体考察来看，在不少地方，这几年，这些组织对于农民增加的不是服务，而是强制。从根本上说，这种强制性组织行为不能归结为基层干部的个人品质问题。调查中，大量推心置腹的交谈说明，基层干部尤其乡镇主要负责人，比任何人都清楚他们的一些所作所为是多么不对，他们的内心充满了自责和无奈。因此，要探讨改革路径，必须寻找现行体制和强制行为之间的关系。问题还在于，基层组织的这种强制性已经被越来越多的农民所认识，于是自觉的甚至有组织的抵抗就发生了。在课题组召集的座谈会上，有的农民直截了当地说：“农村不稳定是因为农民在觉醒”。
当前，乡村治理已经是一个重大而且紧迫的问题。目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济发展方面是有成效的，那么，在改善乡村治理方面，是基本上不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制，核心问题是再造基层政府。
政府组织创新的难点是革除政府自身利益。政府职能转变和角色重新定位，不仅是认识问题，而且是利益问题。一个乡镇政府所以要冒很大风险毁掉农民的粮田青苗，强迫种上烟叶，不仅因为烟叶收益高于粮食，更因为烟叶的高税收有助于政府人员发工资。因此，革除政府自身利益，成为实现政府职能转变的前提性条件。要革除政府利益，基层政府必须真正成为农民可以有效制约的政府组织，成为愿意并且不得不对老百姓负责的“责任政府”。同时还要在制度设计上真正使基层政府成为权力范围有限的“有限政府”。
具体来看，当前再造基层组织体系的基础环节关键在乡镇政府。乡镇的改革选择不是继续精简，因为原有框架下的精简已经走到了末路。乡镇改革应该达到的目标是，让乡镇只有最基本的社会事务管理功能，这些功能通常只应该包括国家对于乡村社会必须履行的基本服务和管理责任，如土地管理、治安管理、救灾优抚、婚姻和户口登记等。乡镇不应该对于经济增长目标负责，也不应该对于自身财政（生存）负责，更不应该具备自我扩张能力和资源掠夺能力。再具体些说，乡镇层面公职人员的存在，应该仅仅是办理国家和农民最需要办的那几件事情，除此以外，它不应该有责任、也不应该有权力去做别的事情。
衡量现代社会的基本指标不仅经济发展若干方面的现代化，而且包括社会自我调节能力的日趋成熟。这种自我调节能力的核心是化解冲突与维持均衡状态的制度性能力。这方面的制度创新直接影响社会整合程度的提高。仅仅有经济的高速增长，仅仅有若干产业的现代化，还不足以实现新型的社会均衡与秩序状态，不足以缔造一个协调运行的现代社会。可以说，在经济高速发展的同时，不失时机地推进社会管理体制创新，特别是组织体系的转变，治理模式的转变，不仅是现代化建设的重要内容，也是应对历史性挑战和避免治理危机集中迸发的根本选择。(作者单位：国务院发展研究中心)
中国网2004年1月17日
