（节选）

一 2003年主要的改革成果及问题

1.新一轮机构改革是政府职能根本转换的开始

如果说1998年的机构改革是以精简、分流为特征，那么，2003年的机构改革则是以职能转换为特征，是按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的政府职能定位原则进行机构设置的。新一轮机构改革职能转换的主要特点是。

①退出微观管理领域。

②明确政府管什么和怎么管。

③政府制定政策职能与监管职能相分离。

2.政府行政审批制度改革

2003年8月27日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国行政许可法》。这是政府行政审批制度改革的一个重大步骤，政府的行政许可权力的实施将从此走上法治化轨道，并由此促进政府行政管理方式的转变，即由直接的行政手段转向间接的宏观管理。改革现行的行政审批制度就是尽可能减少目前有关部门的行政审批事务，进一步减少审批环节，简化审批条件和内容，推行公开、公平的审批方式。而行政审批曾经是政府最大的一块既得利益，从中央到地方很多机构因审批而存在，因审批而壮大，有统计说国务院原有的60多个部门共有审批事项4159个，省级政府的行政审批事项也多达几千项。从上一轮政府行政管理体制改革开始，国务院已经取消行政审批事项达1195个。新的行政许可法则进一步从法律的角度对行政审批的范围和设定权限、行政审批的时间期限及可操作程序都做了明确规定。首先，行政许可法将行政审批事项仅限定为六类事项；其次，行政许可法还取消了国务院部门规章的行政许可设定权，以后各部门再不能制定自我授权的行政法规。再次，行政许可法还规定，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内做出行政许可决定，不得无限期拖延。此外行政许可法还规定，即使是行政许可范围内的事项，能够通过公民、法人或者其他组织自主决定的,市场机制能够有效调节的,行业组织或中介机构能够自律管理的也可以不设行政许可。

总之，行政审批制度改革将建立起公开、公平、公正的行政许可程序，杜绝实施行政许可过程中的“暗箱操作”和权钱交易。同时，行政许可法规的出台也为建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制提供了有力的法律保障。

3.投融资体制改革拉开序幕

经过多年的研究论证，国家投融资体制改革方案已于2003年秋季报送国务院，正式出台时间也指日可待。该方案一方面明确了政府在投融资管理中的主要职能，另一方面确立了企业作为投资主体的地位。即政府通过建立针对出资人的资信评价体系，以资信等级为依据，实施对出资人融资能力的宏观调控，不再对项目实施行政审批，按照“谁出资、谁决策、谁承担风险”的原则，明确投资主体的责任，规范政府投资行为，逐步建立起投资主体自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、政府宏观调控科学的新型投融资体制。

4.国有资产管理体制改革

国资委自成立以来已经实施或者正在实施的国有资产改革主要有六个方面的内容。

①制定国有资产监管的政策法规。

②实施有效的外部监督。

③确定国有企业的经营目标。

④改进对国有企业经营者的考核和聘用办法。

⑤加快现代企业制度建设。

⑥推进企业重组。

除了以上国资委正在进行的改革之外，就国资委本身来说，如何避免权力过于集中以及人大对国资委的问责制度等问题也将提到议事日程上来。此外,国有资产管理在具体操作层面上还有很多问题需要解决。例如，国资委作为出资人如何保证所有权到位又不越位；国有产权的委托代理体制如何设计；对承担公共目标的国有企业与以盈利为目标的国有企业的监管方式是否应有区别；国资委是否要把推进国有经济布局的战略性调整作为应有职能，如果是，那么如何避免对企业过多的行政干预。

5.农村税费改革及粮改

以减轻农民负担为目标的农村税费改革是继土地改革、家庭承包经营制之后的农村第三次革命。2003年国务院对农村税费改革试点的原则要求是:“总结经验，完善政策；全面推进，分类指导；巩固改革成果，防止负担反弹。”农村税费改革的基本内容可归纳为“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”。即取消乡统筹等费用，取消农村教育集资等行政事业性收费和政府性基金、集资项目，取消屠宰税；在3年内逐步取消劳动积累工和义务工；调整农业税政策，调整农业特产税政策。一项改革是将村提留改为农业税、农业特产税附加。政府的最终目标是在2010年左右完全取消农民税收负担，给农民以休养生息的机会。 在2003年上半年召开的国务院全国农村税费改革试点工作会议上,一个最重要的政策变化是提出了取消农业特产税的问题，会议指出,现在农村大部分地区已经具备取消农业特产税的条件，可以取消特产税;少数地区一时取消不了的，要缩小征收范围，降低税率，逐步取消。6月份,财政部、国家税务总局专门发文就取消农业特产税问题做了具体规定,同时中央财政将斥资300亿元，以补贴因减免农民税收而收入减少的地方政府。据《财经时报》记者调查，取消农业特产税的直接经济效果，仅浙江省全年财政收入预计减少2.73亿元，在发展效益农业中，农民每年至少多得20亿～30亿元收益。

这次会议还特别提出：进一步减轻粮食主产区和种地农民的负担，加大对粮食主产区的支持力度，中央和省两级财政的转移支付重点向农业主产区倾斜。而这一政策倾向最重要的实施措施就是粮食流通体制改革，2001年7月出台了这项改革，经过两年的试点已经取得了实际效果，可以说,在试点地区“既巩固了农村税费改革的成果，又推动了粮食企业自身改革和粮食购销市场化进程”。《中国经济时报》2003年4月7日。粮食流通体制改革的两个最重要的内容：一是将过去给农民的粮食补贴由间接补变直接补；二是放开粮食企业和粮食市场，让农民也成为市场主体。粮食直接补贴就是对过去按保护价收购品种和数量以内的粮食，将价差补贴直接给售粮农民。这一改革在2002年部分地区试点的基础上，从2003年夏粮收购开始，安徽全省以及河南、河北、江西、吉林等省的部分地市也都开始了试点工作。据有关方面报道，2002年安徽两个试点地区共直接发放补贴资金近4000万元，每亩平均补贴25元，每个农户平均获得补贴180元。由于税费改革和粮改，2002年粮食主产区农民人均税费负担减少到98.3元，比上年减少17.8元，减少15.4%，比全国平均多减少5元，对粮食主产区农民增收的直接贡献率为0.7个百分点。

更重要的是，国家不在流通环节补贴就不会扭曲粮食市场价格，就可以使整个农产品流通市场化，也可以彻底打破政府部门和国有粮食企业在粮食流通领域的垄断地位。但粮食市场的真正放开还面临着诸多难题，例如粮食企业的“老粮、老人、老账”问题，即粮食库存大、陈粮多，粮食企业职工队伍臃肿及累积亏损、累积挂账、不合理资金占用等问题严重。市场一旦放开，一方面要解决粮食过多导致粮价下降使农民利益受损的问题;另一方面又要想办法大量分流粮食企业职工和消化各种陈年老账，这都需要国家财政拿钱。因此粮食流通体制改革的全面实施还有一个过程。

二 深化改革的方向和走势

在2003年10月份召开的中国共产党十六届三中全会，专门就完善社会主义市场经济体制提出了进一步深化改革的若干任务，其中许多提法和即将实施的改革举措都是第一次出现在党的文件中，因而具有十分重要的历史意义和现实意义。

①股份制将成为公有制的主要实现形式。

②允许非公有资本进入法律未禁止的领域。

③建立健全现代产权制度。

④对自然垄断业务要进行有效监管。

⑤完善农村土地制度。

⑥建立健全社会信用体系。

⑦从三个方面深化金融改革。

⑧完善社会保障体系。

(作者单位；国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所)

中国网2004年1月17日