（节选）
一 我国文化体制方面存在的问题及其财政分析
(一)文化体制改革严重滞后，缺乏机制创新和观念上的转变
1．机构设置不合理，职能分散，条块分割与职能交叉并存
行业管理和机构设置与文化体制改革和事业发展密切相关。目前，在政府部门机构设置中，从大文化的概念观察，教科文方面有教育部、科技部、文化部、广电总局、新闻出版总署、文物局、体育总局等；从文体广范畴来讲，原文化部先后独立出广电总局（附属电影局）、新闻出版署以及部管国家文物局，并在几次机构改革中分分合合，多有反复。党的系统也设有涉及文化方面实质性工作的机构，此外还有中国文联和中国作协。从严格意义上讲，文化部实际上承担的是狭义的、局部的文化管理（小文化）职能。这种机构设置和职能分工有管理细化、责权分明的优点和合理性，但在实际运行中却存在很多难以逾越和化解的问题，如文化管理职能分散、政出多门、各行其是，为维护各自部门利益互相扯皮、相互掣肘等。同时，这种机构设置影响到文化政策和发展战略的全局思考与规划，实施不畅通、不协调，不能在大文化的范围内形成合力，保障文化事业的整体发展。从投入的角度分析，机构设置的分散，影响到财政对教科文、文体广投入的关联比照和边际效益：一方面投入分散，苦乐不均；一方面投入重复，缺乏效益，不能做到合理配比、资源互补。体现在财政预算科目上，不能准确、全面地反映整个教科文与文体广的支出状况，国家对大文化的投入难以统计、测算和评价。之所以把机构设置、职能整合问题作为首要问题提出，是因为这是行政管理的基本条件，而且相关部门和地方都有这方面的反映，认为已无法适应全面建设小康社会宏伟目标及切实加强文化建设、道德建设，提高国民素质，促进国民经济协调发展的客观要求，应在文化体制改革中适时予以调整。
2．观念陈旧落后，缺乏机制创新
在市场经济条件下，行政部门如何切实转变观念，进行机制创新和职能定位，理顺政府与文化事业文化产业的关系，相关部委一直在探索和努力，但没有突破性的进展。首先，存在着管办不分、政事不分、政企不分，越位、错位、缺位并存的状况。反映到预算安排上，具体的活动性项目经费多，而对关系到事业发展全局性、延续性的投入少。项目安排多是即时性、一次性和程式化，某些活动的举办，只讲投入，不讲经济效益甚至社会效益，例行公事，周而复始。在全社会文化指导及公共文化体系构建方面，缺乏全国的、涉及基层文化、东西部文化协调均衡发展的宏观调控，没有在政策上、投入上起到引导和带动作用。其次，对文化事业单位的分类指导、分类改革不到位，改革力度不够。由于文化事业单位公益性、准公益性和经营性界定不清，文化单位“大而全”、“小而全”，仍然依靠财政拨款，经费用于养人，没有生存压力，不考虑面向市场。同时该供给和保障的经费不足，该推向市场的没有政策和体制界定，实现经费自给和利益激励机制，造成资金投入上的缺位和越位，双向制约了文化事业和文化产业的发展。
（二）文化工作没有真正引起各部门、各级政府的重视
党的三代领导人都非常重视文化工作，毛主席在1949年就预言：随着经济建设高潮的出现，将会出现一个文化建设的高潮；邓小平同志的提法是“两个文明一起抓”，将文化建设放在一个非常重要的地位；江总书记提出了“三个代表”的重要思想，要求从广大人民群众的根本利益出发，大力发展社会主义先进文化。可是在实际工作中，这些论述和要求并没有得到很好的理解和贯彻，没有把文化工作放在应有的位置上。文化工作在部门和各级政府工作中受轻视，被旁置，或停留在口头上，没有落在实处。在部门工作中，说到文化总要与国防、农业、社保及科教相比，国防和农业是稳定和发展的重要保障，科技是第一生产力，计划生育是基本国策，而文化似乎可有可无，或者可以缓办。在各级政府工作中，文化工作没有切实地放在议事日程上，很多地方领导干部至今没有认识到文化是综合国力的重要组成部分，没有认识到文化对提高全民素质、人的素质的重要性，没有认识到文化产业是新的经济增长点。这些认识上的偏差和不足，表现为经费安排不到位，对文化的转移支付被挪用，甚至有限的专项资金也被挪用。
不重视文化工作的后果是：直接影响了对文化的投入和经费保障，影响了文化事业的改革和发展，影响了文化产品的生产和人民对精神文化的需求，影响了社会稳定，失去了基层文化阵地。还有些隐患是未来的，将来甚至现在正在显现，比如封建迷信泛起，比如道德、伦理、精神上的倒退和颓废，终将影响到政权建设、经济发展和对外交流。文化的作用是隐性的、柔性的和长期的，但决不容忽视和轻视，一旦出了问题，就要花几倍的成本来挽回，甚至无法挽回。因此，在全面建设小康社会的新的历史关头，要把三代领导人、把党中央、国务院的要求落在实处，真正重视起来，不能再停留在口头上。认识是行动的前提和动力，没有深刻的、高度的认识，就不会有前瞻性的思考和研究、积极切实的工作，就没有事业的改革和发展，所以认识问题是个首要问题，必须引起反思，及时修正和提高。
（三）文化投入不足和结构性失调，“缺位”、“越位”严重
多年来，国家财政一直关注、支持文化的改革和发展，对文化的投入有了明显的增长。2002年，中央本级文化事业费年初预算比上年增长46.2%，文物事业费增长了523%。国家舞台艺术精品工程、全国文化信息资源共享工程、广电“西新工程”、文物普查和征集等经费的安排，有力地支持了各项事业的发展。而分析起来，尽管增幅很大，但由于基数低，绝对数额并不高。如文物事业费增长5倍，绝对额不过亿元。同时，虽然财政文化支出呈逐年递增之势，但占财政支出的比重却逐步下降。1998年各级财政宣传文化经费支出占全国财政支出的比重为1.08%，而2002年则降低为0.85%，地方财政连续下降了0.31个百分点。1996年党的十四届六中全会通过的《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》中明确提出：切实解决目前宣传文化事业投入总量偏少、比例偏低的问题，中央和地方财政对宣传文化事业的投入，要随着经济的发展逐年增加，增加幅度不低于财政收入的增长幅度。但此项政策一直未得到落实，大部分地方达不到中央要求。1998-2002年财政宣传文化事业费投入情况可参见下表。
财政补助宣传文化单位基本支出只是低水平的保障，事业发展缺乏财力支持；没有形成新的多渠道投入政策，或政策不完善，缺乏社会投入的激励机制；投入结构不合理，缺位和越位并存。由于机构设置等原因，从文化、文物、广电、出版及至文联、作协等方面考察，投入分散，又交叉重复。同时，国家计委文化建设投资，中宣部掌握的文化事业建设费和宣传文化发展专项资金的安排，及其他行业部门文化类投入没有形成合力，也是既分散又重复，造成浪费，不便于统计，不能反映国家主体对大文化范畴的整体投入情况。
（四）文化产业发展缓慢
建国以来由于一直实行计划经济，市场观念薄弱，对文化产业认识不足，认为文化不能盈利赚钱，不能形成产业。政府对文化产业的指导和重视不够，文化产业发展尚处于初级阶段。具体表现是国有文化企业少，没有集团化的改制和整合，缺乏竞争优势。同时，由于文化在意识形态上的特殊性，过份强调社会效益，行政干预过多，企业不能及时松绑，负有太多政治的、社会的责任和义务。国有文化企业亦官亦商，缺乏激励创新机制，还有计划经济时的特殊政策，不仅影响自身的活力，也影响社会公平竞争。市场准入不够，比如出版发行行业的限制政策，使民营企业感到不在一个起跑线上，多观望等待，不敢冒险投入。民营企业表面很多，但分布零散，没有政策性指导，恶性竞争，互相低价倾轧，低俗文化产品盛行。国有院团改革步履维艰，级别、职称评定等执行旧的人事制度，没有社保支撑，人员进出不畅，没有实质性的改革，无法参与竞争。法制不健全，政策不配套，文化产业存在不法生产经营和短期行为，如非法盗版严重，网吧经营不规范等。产业布局和结构不合理，就演出市场而论，群众想看的演出没有，而“文件戏”、节庆式的演出没人愿花钱看。没有规模化的文化产业集团，缺少民族性的文化产品、品牌产品。影视业虽然相对比较活跃，近年来出现了一些效益很好的影视公司，但由于没有形成规模，融资能力差，缺少资金来源和后发动力，无法进行大投资、大收益的影视产品生产，形成一定的市场空白。比如卡通片，由于制作成本高，我们的国企、民企都拍不起，不敢问津，眼睁睁让日本、美国的影视产品大量涌入，这不仅是经济的损失，还将影响到下一代的价值观和生活方式。据有关部门估算，我国文化市场存在3000亿至4000亿元的结构性缺口或空间。这也是坐失税收和财源，直接影响国民经济的增长。
二 财政积极推动文化体制改革的几个切入点
1．加大对文化的投入力度，确保重点领域和重点项目的资金需求
2．调整支出结构，转变投入方式
3．进一步完善税收优惠政策
4．加强改革过程中的财务和资产管理
中国网 2004年2月
