（节选）
关于城市化道路问题，理论界最有代表性的观点有四种：一是从城市和城市体系的空间布局角度，把城市化道路划分成“集中型”和“分散型”两种；二是从城市发展的动力机制角度，把城市化道路划分成“政府主导型”、“市场主导型”以及“政府与市场结合型”等三种；三是从城市化与工业化的依存关系角度，把城市化道路划分成“同步型”、“过度型”和“滞后型”等三种；四是从城市的发展规模角度，把城市化道路划分为“大城市主导”、“中等城市主导”、“小城镇主导”和“大中小城市结合”等几种。以上观点，因为着眼的角度各不相同，对城市化道路问题的论述也是众说纷纭，最终结论也难免莫衷一是。但仔细研究一下，不难发现上述四组观点之间有一个共同的特征，即无一例外地都是以城市为中心，从而不可避免地陷入了以城市发展论城市化道路的窠臼，这有悖于城市化的本源意义。
从人类发展史的视角看，城市化作为人类文明演进的一个过程，是指传统的农村文明向现代的城市文明的变迁过程。这意味着，在城市化进程中，社会的生产方式和人们的生活方式发生了质的变化，人类社会的文明形态也实现了“惊险的一跃”。城市化作为人类社会发展的客观趋势，任何国家和地区都必然要经历这个向着人类高级文明形态演进的历史过程；同时，城市化作为人类社会发展的共同规律，在人类文明的发展史上发挥着举足轻重的作用，许多国家和地区都不失时机地把城市化作为一种有力的杠杆，推动经济的迅速发展和社会的全面进步。
必须认识到，在不同的发展阶段，城市化的侧重点是不同的。在城市化启动和快速发展时期，城市对人口、产业的吸引和集聚作用处于主导地位；之后，是以城市对乡村的扩散和辐射作用为主；而在城市化的平稳发展阶段，人口和产业在城市与乡村之间的转移则处于一种均衡状态。这是世界城市化进程中所表现出的一种客观规律。所以，在充分认识这一客观规律的基础上，动态地把握好城市与乡村的关系，把城市和乡村一起纳入城市化的范畴，把两者的统筹发展作为城市化的一条主线，才符合本源意义上的城市化含义，才能推进人类社会的全面进步。
（一）走城乡统筹发展的城市化道路的必然性
一个国家或地区选择什么样的城市化道路，既要受其资源、地理环境的制约，又要受其历史、人文环境的约束，更要受其生产力水平的制约。现阶段我国要走城乡统筹的城市化道路，是由我国特有的历史人文环境、现实国情和特定的发展目标所共同决定的。
1、城乡二元分割的体制环境，是选择城乡统筹发展的城市化道路的历史前提
城乡分离，城乡分治，自古有之。我国早在西周时期，就出现“国”、“野”之分，“国”即“城”里住的是周族的贵族及与之有宗法血统的平民，而“野”即城外及广大的农村住的是其它族群和农民。在几千年封建社会的演进中，城乡分割的体制进一步强化。中华人民共和国建国以来，相继建立了以二元户籍制度为核心，包括粮食供应制度、副食品与燃料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等在内的城乡分割体制，至今难以打破。其中，城乡二元户籍制度最为典型。以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，国家把人口硬性地划分为城镇人口和农村人口，并严格限制劳动力的自由流动。1975年修改宪法时，正式从宪法文本中取消了有关迁徙自由的规定。改革开放后，随着二元户籍制度弊端的日益暴露，1984年国务院发布《允许农民进入小城镇落户的决定》，第一次放松了农村人口进入城市的限制；1997年国务院批转了公安部《关于小城镇户籍制度改革的试点方案》；1998年国务院再次批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，标志着我国户籍制度改革已正式启动。但是，以上这些改革，只是在原有的二元户籍制度上的修修补补，并没有触及户籍制度的根本，几次修改宪法，有关迁徙自由的规定都没有予以恢复。可见城乡分割的二元体制，源远流长，积重难返。
目前，我国城乡居民收入差距仍在扩大，城乡社会发展差距悬殊，其深刻根源仍在于城乡二元体制；还有城市化进程之缓慢，工业化提升之艰难，其症结也在于城乡二元结构。如果对此至今缺乏足够认识，或者不敢正视，继续沿着城乡分割的轨道走下去，那么，从“行政主导型的二元结构”——因人为制度将城乡人口和经济社会生活分割为两个互相隔离的空间聚落，就会慢慢转向“市场主导型的二元结构”——因城乡差别悬殊城乡经济社会活动无法在市场机制作用下实现双向交流而成为两个互相隔离的世界。
2、城乡建设中的两种片面倾向，是选择城乡统筹发展的城市化道路的现实基础
我国城乡分割、城乡分离的现象，有其深远的国际学术背景。20世纪70年代以前，国际学术界关于“发展”的论著，都是把城市和乡村分离开来研究。其中，西方城市发展观和增长极理论占据主流地位；而少数激进派学者却主张乡村内源式发展和有选择性的空间封闭式发展。上述理论范式分别代表了各执一端的城市发展观和农村发展观。
缘于此，始建于50年代的国民经济体系人为地被划分成城市和乡村两大空间经济体，各自为政，各行其是。时至今日，城市化的浪潮已席卷中华大地，这种“两分法”的遗毒仍有广泛影响，最典型的就是城市化进程中出现了“城建派”和“乡村派”。“城建派”把城市化简单地等同于城市的规划、建设、管理，认为城市化就是城市规模的扩大、城市数量的增加、城市建设的现代化，于是迫不急待地进行“圈地运动”，大搞“造城运动”，忙于城市的绿化、亮化、美化工程。结果，许多城市不顾条件，贪大求洋，小城市要变中，中等城市要变大，大城市要特大，特大城市要国际化；盲目追求大马路、大广场、大草坪，追求高层、超高层建筑。去年国家查处的一系列违法用地和违法建设案件，与城市的盲目扩张运动不无关系。城市建设中之所以会出现这么多问题，一个重要原因就是在城市化普遍“提速”的时代背景下，许多地方政府抓不住城市化的真谛，抓不住城市化这一变革农业生产方式的牛鼻子，撇开农村孤立地发展城市所致。“乡村派”则在农村大搞所谓的“农业农村现代化”，提出以小城镇发展为主要内容的“乡村城市化”战略。其结果是“村村点火、户户冒烟”地发展乡镇企业，必然造成严重的生态环境污染；“村村象镇、镇镇似村”地进行村镇建设，不可避免地造成了大量土地资源的浪费；“家家务工、人人姓农”，农村人口并没有真正地实现城市化。在整个20世纪80年代，直至90年代前半期，浙江走的就是一条典型的“农村工业化”和“乡村城市化”道路，这有其一定的必然性和合理性，但存在的弊端大家也有目共睹，有人戏称这是城市化进程中的“农村病”或“乡土病”。
城市化作为生产力发展所引起的改变人类生产方式、生活方式的空间过程，是一个涵盖城市和乡村两大地域空间的转型过程。在我国仍然沿袭城乡二元体制的背景下，城市化还肩负体制改革层面上突破城乡二元分割、协调城乡发展的历史使命。城市化进程中的这两种片面倾向，都是在原有的体制框架下，忽视了城乡联系问题，孤立地进行城市和乡村建设。实践证明，这样的城市化道路不可能坦荡径直，也不符合城市化战略提出的初衷。在实践存在严重偏差的情况下，走城乡统筹发展的城市化道路，显得尤其必要。
3、城乡一体化的未来发展目标，是选择城乡统筹城市化道路的理想导向
城市化作为一个国家或地区经济发展与社会进步的过程，是一个长期的过程，这个过程的直接表现就是作为现代人类理想生存空间和主要活动场所的城市，在经济、社会、文化等方面的不断发展。即便是在大多数的农村人口已经转变为城市人口以后，城市化的过程仍将继续。这时，农村与城市的收入水平和生活质量已经相差不大，人口在农村与城市间的转移已趋于均衡状态，城市化进入高级阶段，即城乡一体化阶段。
目前，理论界对城乡一体化的认识还存在较大的偏差，在实践中也容易陷入城乡均衡发展和资源分散配置的误区。针对不少地区出现的城市极化效应远大于扩散效应，城市的过度集聚和乡村的相对不景气，城市发展以牺牲乡村发展为代价等不协调现象，有人提出，搞城乡一体化就是城市和乡村要一视同仁，推行齐头并进的城乡均衡发展政策。这实际上违反了城市化发展的客观规律。城市化是一个社会经济因素的聚集过程，其本质是一种集聚发展模式。正是城市化过程中资源和要素集聚配置所带来的高效率，推动人类社会迅速向前发展。即便是城市化进入了城乡一体化的高级发展阶段，却仍然受资源集中、集约配置这一客观规律的支配。人为强制性地分散或均衡地配置资源是违反客观规律的。
城乡一体化也是城市化发展的目标，是城市化进程中城乡经济-社会-文化-生态复合系统发展到一种理想状态，也就是城乡之间形成了一种相互依托、协调发展和共同繁荣的新型城乡关系。有人认为城乡一体化就是要消除城乡差别，最终达到城乡的绝对融合。这实际上把城乡一体化引向了城乡一样化。城市化的实质是乡村和城市居民共同创造、平等分享人类共有的物质文明、精神文明和生态文明，并非使所有的乡村变为城市。进入城乡一体化阶段，乡村的小农生产方式已向社会化大生产转变，已实现农业生产工业化、农场经营企业化，农村的基础设施非常完善，城乡居民收入差距不大，农村居民能够平等地享受城市文明。但是，城市和乡村作为一种非均质的地域经济空间，在发展过程中受各自特定的自然、经济、社会、历史等条件制约，其产业发展、功能形态以及生活习俗都有各自不同的特色，从这一层面看，城市和乡村仍然是两个异质性系统，而不是一种城市性和农村性均匀分布的“灰色区域”，更不是一种“城中有村、村中有城”的空间聚落形式。
城乡“一体化”发展，是指城乡虽处于不同空间但总体上基于同一基本经济社会体制的发展。城乡一体化就是谋求一种城乡基于社会主义市场经济“一体”的发展体制，探求一种权益平等的组织结构，在遵循城乡经济发展差别性和互补性的基础上，促进城乡要素的优化配置，提高城乡发展的协同度、融合度。要实现这一理想目标，必须在城乡统筹发展思想的指导下，赋予城市和乡村两大空间经济主体以平等的地位，使城乡之间通过资源和要素的自由流动，相互协作，优势互补，实现城乡经济、社会、文化的可持续发展。
在科学发展观的指导下，全国各地通过制定《城乡一体化发展规划纲要》和涉及城乡空间布局、交通设施建设、产业发展、劳动就业与社会保障、社会发展、生态环境建设与保护、教育、信息等方面一体化的专题规划，在统筹城乡发展、推进城乡一体化方面开展了一些积极的探索。
（二）统筹发展观下城乡关系的处理原则及现实举措
在我国城乡二元结构偏差相对严重的背景下，消除由城乡二元体制所造成的“经济不自由因素”，形成并扩大城乡互动发展的“经济自由”，显得至关重要。所以，当务之急是要根据统筹城乡发展的根本要求，加大体制创新力度，破除旧体制下失衡、矛盾的城乡关系，建立新型的、符合城乡统筹发展观的城乡关系。
在创新体制、建设新型城乡关系中，要坚持四个原则：一是平等原则，即要确保城乡地位的平等性。城市和乡村只是地域上的不同，城乡居民只有分工上的差异，而不存在社会地位上的高低，公民待遇上的优劣。因而走城乡统筹的城市化道路，必须取消城乡间长期存在的种种不平等，保障城乡居民一律享受国民待遇，拥有平等的权利、义务和发展机会，使城市和乡村在平等互利的基础上发展。二是开放原则，即要确保城乡资源的开放性。城乡统筹发展，有赖于城乡资源的合理流动和有效配置。走城乡统筹的城市化道路，必将致力于打破城乡界限、消除城乡分割，推动城乡劳动力自由迁徙，各种资源要素自由流动，最终实现资源要素在城乡更广阔的空间范围内优化配置。三是互补原则，即要确保城乡产业发展的互补性。城乡作为两个不同空间的经济体，由于先天自然禀赋及后天经济社会传统不同形成的差异，具有各自资源的相对优势。根据城乡优势互补原则，从城乡两个层次统筹考虑产业结构和地域结构，形成既有分工又有联系，优势叠加、劣势互补、产业协调的区域综合经济体。四是协调原则，即要确保城乡发展的协调性。在坚持城乡平等地位的基础上，通过城乡开放互通，互补互促机制的作用，协调好城乡产业关系、城乡资源流动和配置关系、城乡居民权利义务关系、城乡社会事业发展关系，努力缩小城乡差距、农民与市民的差距，实现城乡共同进步。
在以上四大原则的指导下，重点改革现存的不利于城乡统筹发展的户籍制度、土地征用制度、金融制度、农业税制、公共品供给制度等。保证农民能平等地拥有财产、教育、就业、社会保障和个人发展等方面的权利；保证农村能及时地拥有基础设施建设、公共品投入等方面的发展；保证农业能公正地拥有市场准入、财政支持、信贷服务等发展机会。
从政府的具体举措来看，当前工作重点是从体制创新出发，加强实施四个一体化建设：
1、城乡空间一体化
实现城乡空间一体化，主要从两个层面的工作着手。
首先是加强城乡空间布局的总体规划。将城市中心组团与周围乡镇及乡村居民点作为一个整体，统一编制城乡产业发展、土地利用、城市人口、基础设施、生态环境等专项规划，最终建立一个城乡相互配套、衔接，管理有序、落实到位的规划体系。针对浙江实际，重点是深化《浙江省区域发展规划》，在此引领下完善各专项规划和布局规划，并研究制定《浙江省规划管理条例》，保证规划实施的有序推进，维护规划的统一性和权威性。
其次，空间一体化的实现有赖于快捷畅通的联系渠道和联建共享的基础设施。因此，城乡交通、通信等区域性基础设施必须先行规划和建设，尽快形成内外衔接、城乡互通、方便快捷的交通通信网络，从而保证城乡生产活动联系的密切性、城乡居民远距离就业以及乡村居民生活消费行为的便利性。通过城乡基础设施的一体化建设，提高供水、供电、环保等公用服务设施的共享度，缩短城乡之间的“空间距离”和“设施落差”，结束乡村封闭状态，扩大“城市场”范围，使城市空间走向区域化，加强城乡空间融合，进而推动城乡产业和人口融合。
2、城乡市场一体化
市场是生产要素、中间产品和最终消费品流通、配置、交换的主要途径和载体。打破城乡二元体制，实现城乡“经济自由”，重要的一条就是废除旧有的城乡二元化的市场管理手段，统一乡村市场与城市市场，协同运作，自由流通，构建既包括要素市场，又包括产品市场，类型齐全、功能完备的市场体系。
重点是消除要素在城乡之间自由流动的各种体制性政策性障碍，营造城乡一体化的要素市场。如对农村劳动力要素而言，就是要加快户籍制度改革，剔除粘附在户籍关系上的种种制度差别，建立城乡居民平等的劳动力就业制度和社会保障制度，让农村劳动力平等地参与就业竞争。浙江在海宁、义乌两市进行了户籍制度改革试点，其他市地在户籍改革方面也取得了不错的成就和经验，今后重点是加强交流和推广。此外，在农村还要积极探索集体资产社区股份合作制改造和承包地、宅基地有序流转的办法，使农民一些不完整的产权转化成可流转的财产，促进资源优化配置，增强农民的经济实力。
实现城乡产品市场的一体化，主要是破除条块分割、地区封锁，增强城乡市场的联系。浙江是市场大省，当前应进一步推进中心城市的展销市场、中小城镇的专业市场、乡村的农贸市场间的纵向联系，使城乡市场系统由孤立的市场区向相互依赖且等级多样的一体化网络系统转变。促使各市场间关联性与协调性不断提高，空间结构等级层次不断丰富，核心辐射能力日益增强，市场体系作用空间不断扩大。
3、城乡产业结构一体化
根据城市和农村的不同特质要求和发展优势，合理分工，互促共进。从分工角度解决城乡之间产业同构和过度竞争的问题，使城乡之间形成一种相互支撑的经济技术联系。中心城市作为区域的发展极，重点应发展金融、贸易、信息、服务、文化和教育等第三产业；中小城镇以生产性功能为主，充当中心城市向农村扩散经济技术能量的中介和农村向城市集聚各种要素的节点；农村以规模化、联片种植的农业生产支撑大中小城市对资源和要素的需求，获取农业经营的规模效益和城市化发展的整体效益。另一方面，从产业联系角度，推进产业垂直一体化。推动城市自上而下延伸其服务体系；农业通过产业化的途径延伸其加工销售环节，将加工和销售环节进入城镇。最终促进三大产业在城乡之间的广泛融合，努力实现城乡经济的共同繁荣。
4、城乡经济社会发展一体化
从当前城乡发展的综合情况判断，失衡现象仍然突出，农业依旧是弱质产业，农民依旧是弱势群体，农村依旧是落后地区。长此下去，城乡不协调的发展会演化为互相牵制的恶性循环，最终影响全面小康建设及现代化进程。因而需尽快调整国民收入分配格局，在财政、金融、税收体制上采取突破性大举措，努力缩小城乡差距、农民与市民的差距。在农村财政政策方面，增加农村财政资金总量，转换运行机制；在农村税费改革的基础上，分区域、分阶段取消农业税；建立规范的农业补贴制度，按国际惯例，对农产品和农业生产者给予一定的税收优惠。在农村金融政策方面，通过增加贴息等措施，鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织提供贷款。在公共品提供方面，遵循国家新修订的《农业法》，从科技推广、教育培训、市场信息、检疫检验、乡村道路、农村能源和电网、农产品仓储和流通等多方面扶持农业生产；依法实施义务教育，并保障农村义务教育经费；以政府为直接或间接的提供主体，尽早建立起适应不同需求的多层次、多支柱、真正适合我国国情的农村社会保障制度。
一些先发地区通过实施“千村示范、万村整治”和“千万农民素质培训”工程，取得了初步的成效。今后一段时间的主要工作是继续稳步推进“千村示范、万村整治”工程；加强农村基础教育和职业技术教育，提高农村劳动力素质；总结农村社保建设上的成功经验，积极探索研究符合中国国情、省情、地情的农村社会保障制度；充分发挥财政资金的引导作用，增加对农村科技、教育、文化、卫生建设的资金投入；利用发达地区民间资金充裕的优势，鼓励民间资本参与农村新社区建设、农村基础设施和生态环境建设。
（三）全面推进城乡统筹下的中国城市化战略实施的基本思路
为了更好地推进城乡统筹下的中国城市化战略的全面实施，要统筹城乡经济社会发展，切实改变城乡分治的二元体制，使城市与农村、经济与社会成为一个有机的整体；统筹城乡规划与建设，将城市化与农村新社区建设有机地结合起来，实现城乡一体化；统筹一二三产业发展，把农业结构战略性调整与农村劳动力结构战略性调整结合起来，促进农业劳动力向非农产业转移和农村人口向城镇转移。
城乡统筹下的中国城市化战略的关键是要统筹城乡发展，增加农民收入，而统筹城乡发展的切入点在于发展县域经济；要跳出“三农”的旧框架，把城市过剩资源引入农村，同时让农村的过剩劳动力更好的纳入城市；针对目前农民收入增长下滑，收入绝对增长主要靠非农就业的格局，要开拓思路，着力研究为农民外出就业塑造良好环境、完善农村社会保障、鼓励工商企业带动农村产业化经营等问题。
城乡统筹下的中国城市化战略要统筹城乡发展，要使城乡差距趋于缩小而不是扩大；城乡人均公共物品占有应趋于合理而不是向城市过度倾斜；城乡居民所享有的公共权利应趋于平等。为此，一是通过农村非农产业发展和农业结构调整，提高农民收入，稳定农民非农就业，从而推动农民进城定居，提升农民消费结构，进而扩大内需，拉动国民经济良性发展；二是加大各级政府对农业和农村公共物品的投入，改善农业外部环境和农村生产生活条件，缩小城乡福利水平差距，以防止农村经济萧条，安定农村社会；三是赋予农民与城镇居民对等的权利，包括农民的自由迁移权、自主择业权，农村集体土地可以平等交换，建立健全城乡统一的生产要素市场，消除桎梏城镇化的制度性障碍。
城乡统筹下的中国城市化战略要实现城乡经济社会的协调发展，针对农村经济、社会发展的滞后，适时推行“五个统筹协调”；创新户籍、就业、社会保障、财税、金融等方面的制度，加大对农业农村的经济与社会发展的扶持力度；要调整国民收入分配结构，以有利于各种资源向农村倾斜，增加对农业和农村的投入；要根据分阶段突破原则，确定全面小康的中、短期目标，并将其纳入城市和农村“十一五”经济和社会发展规划。
城乡统筹下的中国城市化战略应从三方面着手：一要构筑城乡一体的经济格局，将城乡间、部门间和群体间的关联优势发挥出来，不能在“三农” 的旧框架下开展这项工作；二要改善农村经济和社会发展环境，包括发育劳动力、土地、资本等要素市场，改善农村基础设施，为农民自我发展创造良好的外部条件；建立农村合作医疗和发育农民养老和意外保险体系，消除农民的后顾之忧；三要提升农村和农业产业结构，大力减少农业劳动力，扩大有竞争力的农业的就业空间，在农村发展中要注重三个结合与两个整合，三个结合是：第一非农化与城镇化相结合，实现产业的地域集中；第二资本聚集与人口聚集相结合，发展劳动密集型产业；第三县域经济和城市经济相结合，使县域经济与城镇经济一体化，合理配置产业；两个整合是指：以农民组织或农民专业合作经济组织为平台，对农户生产力进行整合，即提高农民组织化程度，使农民减少购、销环节上的交易成本，分享内部规模经济；以县城和少数条件好的中心镇为平台，对农村生产力进行整合，使农民有条件分享外部规模经济。
城乡统筹下的中国城市化战略的途径是农村工业化。农村不可能靠传统农业进入小康，而发达国家工业化的发展模式也不能使中国农村进入全面小康，必须就地发展农村工业。为此，首先要调整农业结构，发展农产品加工业，以转移农业劳动力，增加农民收入；其次建立农民经济合作组织，提高农民在市场交易中的谈判地位；最后要逐步建立健全农村社会保障体系和公共服务体系，改变农民的生活方式。
对东北老工业基地而言，城乡统筹下的中国城市化战略要利用振兴东北老工业基地的历史机遇，以产业结构调整为主线，构建后发优势，按工业化思维，实施农业产业化，依靠科技进步促进生产力发展，全方位推进农村小康建设。主要举措是：加强农业设施建设，增强农业抗灾能力；围绕高效农业，促进农业产业化；围绕农业现代化，加强标准化建设；加强城镇化建设，转移农村劳动力；通过科技创新，加强良种化建设；合理推行农业规模化、机械化经营。
西部民族地区在推进城乡统筹下的中国城市化战略的进程中，要抓住国家实施生态工程建设的机遇，调整经济结构，从资源开发型经济转向资源保护型的生态型经济；找到经济开发和环境保护的结合点，使保护与开发相统一，实现经济增长和生态环境建设的“双赢”。为此可采取以下对策：一是国家在西部地区开展“绿色GDP”试点，用其监控、评估、引导西部全面小康建设的全过程； 二是逐步推进西部“绿色GDP”进程， 包括推广绿色GDP的理念，建立西部地区自然资源的实物和价值账户，量化西部地区的生态保护功能，建立生态环境补偿机制；三是取得国际机构支持，获得资源环境与经济协调发展的技术和国民经济核算的方法，建立健全西部地区乃至全国的“绿色GDP”制度。 （中国科学院可持续发展战略研究组）
中国网 2005年3月18日
