按国家环境保护法，各级环保主管部门应对辖区的环保工作负责，并实施统一管理。但是，事实上，我国的环保工作是由各大部门分管的，分别负责和部门协商的做法难以形成有效的统一管理机制。因此，即使已经被批准的规划，有关项目也往往难以落实。这是造成目前我国环境形势严峻的重要原因之一。

在估计我国环境状况时最常用的语言是：“局部有所改善，形势依然相当严峻。”根据以人为本的科学发展观的要求，在“十一五”期间，一定要使我国环境继续恶化的趋势得到根本扭转。为了实现这一目标，必须大力加强对全国环保工作的统一领导。

我国在国家层面上的环保理念是很正确的，方针政策的定位也很高（基本国策）；但分管部门对污染控制较差而基层排污单位的违法和抗争力量却甚强。尤其在目前我国环保具体工作是分部门管理、分部门实施的情况下，环保“十一五”规划难以做到统一规划，统一实施，难以统一调动全国力量为实现阶段国家环保目标进行共同奋斗。

为此，我们建议：在编制国家“十一五”环保规划时，改变过去由下而上的方法。先由国务院环保主管部门组织专家组，根据“一定要使我国环境继续恶化的趋势从根本上改变过来”的“十一五”环境规划总目标，分别对水、大气、固废、噪声、辐射等提出规划的国家目标。经由国务院主持、各部门参加的最高决策会讨论通过，并予公布。

国家各部门、各级政府再按国家目标，根据本部门、本地特点和需要，编制各自的详细规划，并与上一级环保主管部门签订责任书；在“十一五”规划实施期间，各级环保主管部门要分阶段按时对“国家目标”和规划实施情况进行监督检查。检查情况也要公示，以保证“十一五”国家最重要的环保任务，在国家统一领导下圆满完成。

关于“十一五”水污染防治国家规划目标的具体建议如下：

1.实现污染物环境容量总量控制管理。

正在实施的国家污染物排放总量控制计划对我国环境管理、污染控制和促进经济、产业结构战略性调整起到了重要作用。但在日常管理中，区域环境缺乏量化手段。

在“十一五”期间，要在污染物排放目标总量控制基础上，实现有量测手段的“以行政区为单元的水污染环境容量总量控制”管理。具体方法是在河道行政交界断面处、各大水体（江、河、湖、海）出口或入口处设置监测断面，定时测量水质、水量和计算各种污染物出入总量，并按总量控制目标和实测结果进行定期公布。

这种管理方法对促进各级政府更加重视环保工作、促进环境综合整治、协调各部门和上下游的关系有很大作用，是具有法律监督性、强化环保工作、统一管理的纲举目张的好方法。

为此，水利部门要在已有大量能测量水文的水工建筑物基础上，完善建设大水体进出口和各行政交界断面处的量水堰等量水设施。与各级环保部门充分合作，统一规划，采用按月定期监测的方法，并逐步完成网络化数据自动传输测站的建设。

2.实现水系功能水质目标。

全国所有水系水质到2010年力争达到不低于《水域功能区类别划分》的标准，做到各项污染参数全年稳定达标；三河（淮河、海河、辽河）三湖（太湖、巢湖、滇池）重点流域达到规划目标或变清目标。做到所有水系（包括监测断面以外全部水域）、所有参数，全年稳定达标（不出现超V类水和黑臭）。

3.实现城市污水集中处理。

所有建成污水处理厂服务区范围内，都要逐步建成完善的雨污分流排水系统，即配套完成污水收集管网并控制对雨水道的污染；到2010年城市污水处理厂综合（生活加企业）污水处理率争取达到：环保模范城市大于85％，其它城市65％～75％。

4.船舶污染防治。

由交通航政管理的具备基本能力的港口码头都要逐步建成船舶污染物接收与处理设施（大于95％），使船舶垃圾、粪便、含油污水等上岸处理。国家对按规定足量送交垃圾、粪便、污水的小型船舶采取补贴或让税的鼓励政策；对上规模的中型或大型船舶收取适量处理费。各省市的重要港口码头，应根据规划建设一定数量标准较高的船舶污染物接收与处理设施和化学危险品船舶洗舱基地。

5.农村水环境综合整治。

大大增加对农村基础设施建设等环境保护的投入，在“十一五”期间国家对农村的环保投入要占全国环保总投入的35％以上。

增加农村环境管理力量，大力推进农村排污口规范化整治建设和监督检查，实现乡镇工业污染源和畜禽养殖场等达标排放。

乡镇级污水处理厂综合污水处理率大于50％，实现雨污分流，并将污水收集管网延伸到百户以上农民集中居住区。

对农村水系河道进行全面疏浚、生态清淤，加强对河道污染管理。

保护农村饮用水源，全面规划农村饮用水源地及水源地保护区，确保农村饮用水水源地水质达标。

有效控制土壤和其它面源污染，切实减少化肥、农药施用量，限制高毒农药品种。

大力开展农村各级生态示范区和农业生态示范县建设。

6.禁磷。

发达国家主要对湖泊、近岸海域和重要江河的流域范围按行政区实现禁磷。我国只有江苏、辽宁、河北等少部分地区禁磷。建议我国沿海9省2市（辽宁、河北、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南、上海市、天津市）、五大湖泊（洞庭湖、邵阳湖、太湖、洪泽湖、巢湖）、七大水系（长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河）流域范围所在省全面禁止销售和使用含磷洗涤剂。

7.海洋环境管理目标。

实现近岸海域环境功能区海水水质达标是海洋管理的主线。为此：沿海政府对海洋环境保护目标实行责任制，海洋等各有关部门按海洋环境保护法的规定实施管理；完善海洋污染控制、生态保护、资源管理的法规体系；陆源排海污染物总量控制要以被排海域的环境容量满足功能区达标为原则：市政排海工程应采用建设沿海污水处理厂经处理达标后排放或采用与海底远排（10～20公里以上）相结合的办法，沿海企业和养殖业都要按规定实行污水达标排放；沿海港口码头都要建设污染物接收与处理设施；加强海洋巡查、监督、监测和提高应急处理能力。 （朱兆良 中科院南京土壤研究所研究员 薛蓓儿 江苏省审计厅副厅长）

中国网 2005年3月14日