一、问题的提出

按照科学发展观和十六届四中全会所提出的构建社会主义和谐社会的要求，必须统筹城乡，在城市化进程中，对被征地农民给予合理的补偿。

由于我国城市土地实行国家所有，农村土地实行集体所有，因此，城市化过程中对土地的需求必然要通过行政上对农村土地的征用来满足。我国宪法规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征用或征收，并给予补偿。1998年出台的《土地管理法》第47条规定了明确的补偿原则和补偿标准：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍”。依照上述规定支付的土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。2004年国土资源部专门发布指导意见，规定如果给予被征地农民的土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，仍不足以使农民保持原有生活水平的话，当地人民政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。征地补偿标准“30倍上限”有所突破。

多年的实践表明，现行征地制度存在两大弊端：

一是政府的征地行为缺乏有效约束，征地范围过宽。由于“公共利益”的范围缺乏明确界定，各级政府在不科学的政绩观驱动下，不仅在城市基础设施建设、发展教育文化和社会公益性事业等方面大规模征用农民耕地，导致大广场、大学城、大马路现象的出现，而且征用农民土地进行招商引资，用于开发区、房地产等商业性项目建设。

二是对农民的失地补偿标准过低，执行中随意性较大。现行的土地管理法只规定了土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍这一上限，而没有规定“两费”最低必须达到的下限，这就导致各地政府在实际执行时往往就低不就高，许多农民实际得到的补偿远没有达到30倍。退一步讲，即使达到地被征用前三年平均年产值的30倍，也不能保证使“农民保持原有生活水平”。国土资源部刚刚颁布的“征地补偿标准”规定：如果给予被征地农民的土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，仍不足以使农民保持原有生活水平的话，当地人民政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。新的补偿标准突破了以往30倍的补偿上限，无疑是一个进步，但它充其量也仅仅是保证“使农民保持原有生活水平”。

很明显，现行征地补偿的原则有违社会公平，是与构建和谐社会的理念相悖的。和谐社会是比可持续发展更高的理念，它不仅关注经济效率，也关注社会公平、公正，兼顾了社会各方面利益，真正体现了以人为本的思想。和谐社会要求改革和发展不能建立在一部分群体利益得到改善、另一部分利益受损的基础上，也不能只满足于在保证任何人的利益不受损的前提下增进其他人利益的所谓帕累托改进。现行的征地补偿是以土地原有用途即农业收益为基础的，而由于土地用途不同，土地收益高低相差惊人：从事工业开发用地的收益可达到农业用地的数百倍，而从事第三产业开发用地的收益甚至可达农业用地的数千倍，这从被征土地的高额出让费便可以得到证实。因此，现行的规定即使允许征地补偿费突破30倍（但仍不能超过“使农民保持原有生活水平”这一上限），也远远没有反映被征地的真实价值，被征地农民并没有享受到土地变更利用方式后的超额收益。这样一种制度安排，本质上是以牺牲农民利益加快城市化进程，是加剧城乡差距而不是有利于城乡一体化。我们为什么不能寻求让农民多得点、城市少得点这样的帕累托改进的征地制度安排？

由于征地补偿标准过低，加上有些地方政府财政吃紧，压低补偿安置标准，甚至拖欠被征地农民的补偿安置费，补偿款又常常被层层截留，被征地农民最终得到的补偿极其有限，由此造成失地农民生活艰难，出现了所谓“种地无田、上班无岗、低保无份”的三无游民，增加了社会不安定因素。

从整体来看，我国现行征地制度实际上仍然沿袭了计划经济的思维方式，那就是牺牲农民利益为工业化进行积累。改革开放前，为了给工业化建设积累资金，国家通过工农业产品价格的剪刀差，从农民那里拿走了6000～8000亿元的资金。改革开放后，工农业产品价格由市场决定，国家不再可能通过工农业产品的不等价交换获取农民的经济剩余，但却凭借行政权利低价征用农民的土地，进而从农民那里拿走了超过2万亿元的财富。这种靠牺牲农民利益来为工业化和城市化进行积累的做法，对农民是不公平的，不利于城乡统筹和谐发展。

二、政策建议

我们认为，在我国已进入人均GDP超过1000美元的城市化加速发展时期，我们不仅有必要，而且有能力实行工业反哺农业、城市反哺农村的政策，从而统筹城乡发展，建设一个全面小康的和谐社会。为此，征地制度改革应遵循的一个基本原则，是着眼于提高被征地农民原有的生活水平，而不是仅仅满足于“使农民保持原有生活水平”，只有这样，才能使亿万农民切实分享到改革开放和城市化、现代化的好处，才能真正体现“三农问题”在党和政府各项工作中重中之重的地位。具体建议如下：

1.严格界定公共利益的范围

很明显，征地补偿费用的确定是与被征地用途相关的。但在我国现行土地制度下，农民无权变更集体土地的使用方式，农民集体所有的农业用地，只有在被国家征用为国有土地后，才能改变其用途。而严格意义上的行政征地权，原则上只适用于公共利益的需要，就补偿标准而言，公益性征地与非公益性征地应该有所不同。因此，要合理地确定征地补偿标准，必须首先要严格界定公共利益的范围。

建议将以下领域确定为公共利益的范围：国防建设用地；国家和省级基本建设如机场、铁路、高速公路、防洪工程、环保工程、重点国有企业等用地；县级以上人民政府办公用地；城市的公用事业用地（包括自来水、公用管网、污水处理、公立学校、文化场馆等）。要明确规定县级和县级以上人民政府才具有征地权，除此之外，其他任何单位都无权以公共利益名义征收农民土地，包括集体经济单位。征地必须进行民主科学的论证，实行听证制度，召开由被征地集体经济单位的农民、政府、人大、社会各界参加的听证会，就土地征用进行充分论证，征地方案必须经过同级人民代表大会2／3以上代表通过方才有效。要明确规定不同级别的政府的征地数量额度，超过规定数量的必须报上级政府按照与上述相同的程序进行听证、投票表决。对于其他不属于公共利益的用地，政府无权征收，但可以根据本地发展规划需要，对建设单位欲使用的土地进行拍卖，拍卖所得完全归被征地农民，政府只是在其中维护交易的公平性和合法性。

2.对被征地农民要给予公平的补偿

这里所谓的公平补偿是指按照反映土地真实价值（按土地的最高机会成本即可能带来的最高收益计算）的市场价格来进行。具体的补偿标准应根据被征地的用途来确定。

如果被征地用于城市非公共利益建设，则应完全按照被征地现时市场价格来补偿，主要方式是让政府对征用的农民土地进行公开市场拍卖，收益全额归农民。

如果为了公共利益的需要征用农民土地，基本的补偿标准应确定在保证被征地农民境况比失地前有所改善，提高被征地农民的生活水平，并有利于农民失地后向城市转移。补偿金额以被征土地在转换利用形式后在该地区各种可能用途中所能得到的最高收益为基准，可以低于这个基准，但要高于土地从事农业用途未来若干年收益的现值。由于城市公用事业和公益性事业的受益者是社会全体成员，因此征地成本不能只由农民来负担，而是应该由社会全体成员共同负担。

为了贯彻上述思想，使征地合理补偿易于操作，建议将原来规定的“土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”三项补偿改为六项补偿：①土地原有用途损失补偿。②附着物和青苗损失补偿费。③迁移和安置补助费用。④土地增值收益补偿。⑤社会保障费用。⑥其他费用。具体内容如下：

(1)土地原有用途损失补偿。主要是根据劳动者年龄结构，确定补偿的具体年限。为消除气候价格等因素影响，要按照承包土地近5年来平均的年收益来确定年补偿额。补偿年限以65岁为宜，就是说，如果家庭的主要劳动力为25岁，那么要按照耕地年产值的40倍（以货币计算）来补偿，如果劳动力为40岁，那只需要按土地年产值的25倍来补偿。无论劳动者年龄如何，最低不得低于土地年产值的20倍。这样的安排可以确保家庭主要劳动者一直到65岁都可享有土地被征用时的土地原有用途收入。土地的年产值由各地政府（市级以上）结合本地实际会同各方共同论证确定。

（2）附着物和青苗损失的补偿。如果因土地征用导致农民的房屋被拆迁，而政府在被征地相邻的区域有储备土地可供利用，可以考虑一个重置等价，补偿给农民重建类似房屋的费用，要外加一个干扰损失补偿，这个补偿可以为重置等价的20％，但最低不能低于农户全家六个月的务农收入。如果政府没有储备土地，农民必须迁移，则要按照（3）的规定进行补偿。对于土地上的树木、跨年生长的青苗、农民的鱼塘等，各地可以另行规定，但树木要按照未来八年的预期收益来补偿，经济类作物按照未来三年预期收益补偿，青苗按照未来两年预期收入补偿，现行一季度的规定标准太低。这些补偿安排主要是考虑到土地生产力是累积投入的结果。对补偿的具体标准，可以采取协商的办法来确定。

（3）迁移和安置补助费用。考虑到农民土地被征用后，大多数不得不流向城市，生活风险和消费成本都大幅度增加，因此在补偿费用上，这部分应该成为很大一块。如果征地导致农民房屋拆迁，而政府又没有储备土地供应，则要补偿农民在城市购买经济适用住房（面积另行规定）所需要的货币资金。安置补助费用要按照城市标准来制定，建议用当地城市最低生活保障标准的一定倍数来表示，如月最低保障标准的24或36倍，也就是保证农民进城后2～3年内有基本的保障。

以上三项为基本补偿费用，任何性质的征地都必须保证全额支付。

（4）土地新用途的增值补偿。现行法律框架下，农民对农用地转变用途后增值收益权被剥夺了。而大量现实表明，土地在转为非农用地以后，会产生巨大的级差收益，这个级差收益是土地所有权的收益，拥有承包权的农民应该得到其合理的部分（因为合作化运动前土地本来就是农民的）。因此在征用补偿中，要让农民享有部分土地增值的利益。这部分利益可以采用两个渠道同时归农民享有：一是以货币的形式，比如在土地征用后，土地出让金扣除土地成本后的余额中拿出一部分，比如15％，对农民进行货币补偿，这可以被称为土地的分享收益。二是规定余额的一个固定比例，比如30％，直接进入失地农民的社会保障账户。用于以后由于通货膨胀等其他因素导致的农民生活困苦，以及农民65岁以后的养老保障。

（5）社会保障费用。农民失去土地后，虽然可以得到一笔近期可观的补助费，但由于其人力资本价值较低、适应市场能力较弱。加上未来的不确定性因素，许多失地农民不到几年后就陷入就业无门、生活无着的境地。因此，应该从土地增值收益中拿出一定的比例为失地农民建立社会保障专项账户，账户由市级社会保障机构统一管理，同时鼓励农民把征地补偿款的一部分存入自己的个人社会保障账户。农民从非公益性征地中享受到的社会保障水平应该高于公益性征地。

为了保证给农民的社会保障资金切实用于失地农民年老后或者可能的生活困难，无论是非公益性还是非公益性征地对农民的社会保障费用，都要存到农民的社会保障专项账户上，任何机构不得挪用。

（6）其他费用。主要是用于被征地农民子女教育、鼓励被征地农民积极就业，以及失地培训等方面的费用。土地征用部门应该从土地出让收益中拿出部分资金，一次性地发给那些自谋职业而不需要政府安置的农民；建立失地农民培训机构，或为失地农民提供一定的培训费用；对失地农民子女进入城市求学的，政府可以拿出部分资金资助学费。

3.建立合法的征地程序

在征地程序上，不同用途的土地需采取不同的征地程序。

（1）对本地区的土地公益性需求，土地征用机构在地方报纸上连续两周发布广告，将有关信息传达给社会各方，并征求反对意见。然后组织由征地单位、被征地对象（集体经济单位的负责人和个人）、国土管理部门、人大及其他方面人员参加的公开听证会，对土地需求的公益性进行论证。如果听证会反对意见较多，同级人民代表大会要对此进行公开表决。只有表决通过后，土地征用机构把表决结果报请上级政府并得到了批准，土地征用的公益性质方可得到确认，征地单位才能进行征地行为。中央和省级的公益事业征地行为，要经过同级人大（不是常委会）会议的2/3票数表决通过，方可通过市级土地征用机构依照合法的程序进行。

（2）对于非公益性质的土地需求，征地单位要把需求信息提交给土地征用机构，土地征用机构对需求信息进行汇总，然后会同国土管理部门和城市规划部门，根据相关的法律法规、城市发展规划、地区经济发展要求等，对本地区的土地供给数量和地块进行分析和论证，确定土地的供给额度和地块区位，把此信息上报给市政府市长。市长在征询各方意见（一般是在当地媒体公布为征询的基本要求）后做出批准与不批准的决定。批准后土地征用由土地征用机构按照合法的程序来进行。

（3）关于征地补偿款的发放，要做出规定：“征地补偿和安置费用的发放，原则上应足额发到被征地农民手中。如果征地涉及的集体经济组织主体已不存在（如村庄建制撤销），上述第（1）（2）（3）（4）项的补偿费用应直接发到失地农民手中。如果征地行为导致集体利益受到部分影响（如征用土地导致集体水利、道路、学校等公共设施受损），应补偿给村集体，由村民代表大会民主讨论补偿费的发放方式。但县级政府要确保整个过程的公平和民主。

（4）严格征地条件。要明确规定：公益性用地单位必须支付上述第（1）（2）（3）项补偿费用，以及第（5）项关于公益性征地的社会保障费用（这可以作为公益性征地的必要条件）。若地方财政无力负担前三项费用，即使公益性用途也不能征用农民土地。如果可以负担前三项，但负担不了第（5）项的社会保障支出，确需征用土地的，可以向上级财政申请援助。

对于非公益性建设需要征用农民土地的，土地征用机构在接到市长批文后，对供给的土地以预先评估的市场价格为基准进行公开拍卖，拍卖所得由土地征用机构按照法定的标准对被征地对象进行补偿。

（蔡继明 民进中央常委，清华大学教授）

中国网 2005年3月14日