流动人口已经成为一个庞大的社会群体。据估计，到2003年底，我国流动人口大约1.4亿人，超过了全国总人口的10%。主要流入地区集中在广东、浙江、江苏、福建、上海和北京等经济比较发达地区，其中广东省占全国跨省流动总理的三分之一，深圳、东莞的实有流动人口规模已达一千万人左右。

目前，流动人口总体上仍属于弱势群众，长期以来工资收入低下，工作生活环境较差，医疗卫生养老等社会福利得不到保障，选举被选举等基本政治权利无法正常行驶。这使他们难以真正融入当地社会，成为长期无归属感、日益被边缘化的“二等公民”。一些地区本地人和外来打工者的实际收入和社会地位上反差很大，出现了不利于社会公平和公正的消极趋向，一定程度上增加了社会的不稳定因素，影响到整个社会的和谐发展。

近年来，党和政府高度重视流动人口问题。在清欠农民工工资、解决流动人口子女就学等方面采取积极措施，成效非常显著，受到广大流动人口的欢迎。但是，与流动人口相关的各种问题仍然层出不穷。劳资纠纷和冲突问题、东南沿海的“民工荒”问题、流动人口超生问题、流动子女就学难问题、出租房屋刑事犯罪一个突出反映，给政府进行社会管理提出了许多重大课题。我们通过调研发现，目前的流动人口工作还存在体制明显滞后、管理服务不相适应的突出问题，迫切需要进行改革和创新。主要以下问题：

一是流动人口底数不清，给加强管理带来困难。目前公发部及各省市对于流动人口具体数据的掌握，主要是基于办理的暂住证的流动人口，对于流动人口实际数据，没有准确有效的统计渠道。公安、计生、教育、民政、卫生等部门有效的统计渠道。公安、计生、教育、民政、卫生等部门各自都有一套系统，但缺乏信息共享，不同渠道的统计数据往往出入很大。目前的暂住让登记管理办法，对于不办证人口基本没有约束力，办证率普遍不高。由于缺乏对流动人口基本情况全面准确的掌握，对总量增长及未来发展趋势估计不足，前瞻性不够，使得制定政策和实施有效管理缺乏可靠的基础依据。

二是缺乏统一领导和协调机制，国家及地方对于流动人口的综合管理力度都比较弱，管理服务很不到位。

流动人口工作具有很强的综合性，很难通过某一个地区或部门独立解决问题。目前以治安管理为主的领导协调机构设置，已远远不能适应社会发展的需要。由于缺乏稳定经费来源、编制、人员严重不足，各部门普遍感到办不从心，社区管理根本无能为力，很容易造成在计划生育、出租房等方面严重的漏管、失管甚至什么事都做不好的现象。

三是计划经济遗留下的体制障碍仍在起作用。长期以来流动人口未被纳入流入地城市发展的整体规划。公共财政分配框架、政府管理和社会服务依然是基于当地户籍人口数，绝大多数城市的社会治安、公共卫生、社会保障、义务教育、计划生育等在经费、机构、人员以及各项公共资源的配置上，并未涵盖迅速增长的外来人口。

四是旧的政策法规废止后，缺乏与实现社会相适应的配套管理办法，增加了流动人口管理服务的工作难度。近年来国家的关流动人口的法规政策调整力度较大，更多体现了法治进步和以人为本的思想。但旧的法规废止后，以往的硬性制约措施不再适用，新的管理体制和具体措施未能及时跟上，导致过渡期工作手段缺失，工作难度增加，对于大量无单位的散在的流动人口，基本上没有合理的效的管理办法和手段。

到2020年，我国城镇化水平将从现在的42%提高到55%以上， 意味着每年将有1000万以上的农村人口转化为城镇人口。面对人口大规模流动带给整个社会的巨大压力，如何建立合理的流动人口管理服务机制，进一步激发社会活动，在发展的不平衡中使全体社会成员能够各尽其能、各得其所，共享改革发展的格局，成为对党的执政能力和政府的社会管理能力新的考验。为此我们建议：

一、做好流动人口发展趋势的预测和分析。建议国家发改委组织有关部门和专家，对城镇化进程中人口流运迁移的趋势和走向、流动人口的社会经济特征以及可能带来的各种影响进行宏观预测和分析，为流入地和流出地提供产业结构调整对劳动力需求的动态信息。要着眼于长远发展，把流动人口纳入国家和区域发展总体规划。要深入分析现有管理体制弊端，积极进行体制他新，研究制定合乎人口和社会发展的规律的、既有前瞻性又有现实操作性的流动人口管理法律和政策。

二、建议国务院成立流动人口综合领导协调机构，出台专门的行政法规。组建由国务院统一领导协调的机构，形成国家发改委与公安、计生、民政、社保、教育、建设等各部门联动的机制，出台专门针对流动人口管理服务的行政法规。一是要强化社会服务和权益维护的内容。二是对于各地健全机构、配备人员、确保经费等问题，国务院应提出具体的指导性意见。三是进一步明确流入地和流出地的政府责任。

三、流入地政府要以科学发展观为指导，通过做好流动人口工作，进一步提高城市管理能力。作为流动人口创造价值的主要受益者，流入地应该为确保这一群体的生存和发展支付必要的社会成本，协调利益关系，化解社会矛盾，努力构建各个群体和谐相处的社会环境。一是要以人为本，做好城市发展长元规划。从实有人口总量出发，统一规划和配置各种社会资源，从资源、环境承载力出发，统筹考虑城市人口规模与发展问题，确保城市的可持续发展。二是要做好各部门的领导协调工作，在地方财政收入中，拿出一部分专项资金，为流动人口工作提供必要的经费、机构、人员等条件。三是要明确企业和用工单位责任，引导他们认真反思造成持续“民工荒”的自身原因，转变经营理念，改善劳资关系，健全工会组织、发实保障外来务工人员的合法权益，为他们提供一个公平竞争和发展的良好机会。（张榕明 民建中央党务副主席，全国政协人口资源环境委员会副主任）

中国网2005年3月14日