(节选)

目前，发达国家普遍重视和采取循环经济举措，致力于向循环经济形态演进，其中德国和日本是先行者。应该说，发达国家所逐渐表现出的循环经济形态是过去生态扩张和当前循环经济努力的综合作用结果，其中当前的努力包括国际间大范围的产业转移、生产环节的清洁生产和消费末端的废物循环等。

因此，循环经济的国际经验并不仅仅停留在消费末端的废物循环努力上。我国与这些发达国家社会发展阶段不同，基本国情存在较大差异，经济增长时期所处的国际环境不同，我们既要借鉴发达国家应对消费端废物压力举措的经验，也要看到发展循环经济历史条件和路径选择的差异，这是我国实现后发优势与和平崛起的前提。

（一） 法律保证，立法过程循序渐进

发达国家法律具有充分的严肃性，是各种法规得以产生效果的前提。发达国家循环经济立法几乎都是由废弃物处理处置法开始，逐步引入3R原则，最终引入消费者付费和生产者责任延伸制度。

德国于1996年施行《物质闭路循环与废物管理法》，这一法令被认为是德国发展循环经济的重要标志，真正将废弃物的处理提高到循环经济的高度上。日本将2000年命名为“循环型社会建设元年”，该年日本国会通过了有关促进形成循环型社会的6项法案，形成了包含3个层面的法律法规体系，是迄今为止世界上最成系统的循环经济法规体系。

不论是德国的《物资闭路循环与废物管理法》，还是日本的《促进循环型社会形成基本法》都强调了避免废弃物产生的指导思想，引入了“消费者付费”和“生产者责任延伸”两大制度，不仅要求在生产过程中需要避免废物的产生，同样要求生产者、销售方与使用者都承担起避免废物产生、再回收、再利用与环境友好处置的责任。

法国、比利时、奥地利和美国等尽管没有颁布以循环经济或循环型社会命名的法规，但都在相关法规中程度不同地引入循环经济的思想和原则。立法先行，凭借法律来促进和规范资源利用率的提高和循环型社会的形成成为发达国家的共识和群体行动。因此，立法体系要完整、法规政策要相互配套、执法监督机制健全有效成为循环经济健康发展的保障，也是我国循环经济立法所应该借鉴和思考的。

“冰冻三尺，非一日之寒”。德国和日本的循环经济立法都经历了一个相对较长的自下而上的发展过程。二者都从固体废物法开始，然后扩展演变。德国的废弃物处理法最早是于1972年制定，但当时强调废弃物排放后的末端处理。1986年的修正将其改称《限制废弃物处理法》，发展方向从“怎样处理废弃物”的观点提高到了“怎样避免废弃物的产生”。在此基础上，德国于1991年颁布《包装废弃物处理法》，规定对废物管理的首选手段是避免产生，然后才是循环使用和最终处置。于1992年通过了《废旧车辆限制条例》，规定汽车制造商有义务回收废旧车。在主要领域的一系列实践后，1996年德国提出了新的《物质闭路循环与废物管理法》，把废弃物提高到发展循环经济的思想高度，并建立了配套的法律体系。

（二）明确目标，推进计划详尽

德国在国家层面上存在明确的减物质化目标，如表4.3所示。例如，在能源和二氧化碳减排方面，在兼顾环保与能源安全供应的前提下，德国政府先后出台了如《可再生能源法》、《生物能源法规》、“10万个太阳能屋顶计划”等一系列有关环保和节能的法规与计划。为了密切配合法律的实施，德国政府还制订了《可再生能源市场化促进方案》、《家庭使用可再生能源补贴计划》等多项细则，力争使可再生能源成为民众使用的主要能源。德国目前风能发电已经占全国发电总量的4％，通过进一步在近海建设大规模风能发电设备等措施，计划在25年后将风能发电量提高到占全国发电总量的1/4。为了降低建筑能耗，2002年2月生效的德国《节约能源法》制定了新建建筑的能耗新标准，规范了锅炉等供暖设备的节能技术指标和建筑材料的保暖性能等。

资料来源：国家发改委关于德国发展循环经济的考察报告，环境与资源（循环经济专刊八），第19期 (总第126期)

比较而言，日本目标更为明确，推进体系更为系统。配合《促进循环型社会形成基本法》，日本制定了“循环型社会形成推进基本计划”，其主要目标和框架如下：

日本更在全国范围内建立了以废物循环为特征的24个生态城镇（Eco-Town）。以第一个Eco-town为例，日本北九州市在20世纪90年代初开始以减少垃圾、实现循环型社会为主要内容进行了生态城镇规划建设，提出了“从某种产业产生的废弃物为别的产业所利用，地区整体的废弃物排放为零”的生态城镇建设构想，其具体规划包括：环境产业的建设（包括家电、废玻璃、废塑料等回收再利用的综合环境产业区）、环境新技术的开发（建设以开发环境新技术、并对所开发的技术进行实践研究为主的研究中心）、社会综合开发（建设以培养环境政策、环境技术方面的人才为中心的基础研究及教育基地）。北九州市从1997年开始实施计划，到2005年各项计划都达到一定规模，开始全面运转。

（三）政策配套，手段措施齐全

在引入生产者责任延伸和消费者付费两大基本制度的同时，基于市场的经济手段越来越受到环境政策制定者的青睐，排污权交易、排污收费、押金返还制度、生态税、资源税等政策工具都可以发挥作用；要求公开环境信息的制度安排也与日俱增，例如对重点用能、用水产品进行效率标识，对原材料和零部件进行循环标识，不断扩展有毒物质披露清单（TRI）等。事实上，生产者责任延伸和消费者付费制度是推行循环经济中最为重要的制度安排，旨在创造对环境成本更为灵敏和健全的价格形成机制和责任机制，驱使循环链各个环节的利益相关者“责、权、利”尽可能明确，从而促进循环链的形成和系统效率的提升。上述各种政策手段综合配套，共同促进形成发展循环经济的激励和约束机制。应用的主要政策包括：

（1）政府奖励或补偿金政策。如美国设立了“总统绿色化学挑战奖”，支持化工界降低资源消耗、防治污染的有实用价值的新工艺新方法的研发；日本则建立了针对居民的资源回收奖励制度，还针对Eco-town项目建立了补偿金制度，由环境省和经产省执行，环境省主要资助生态工业园区的软硬件设施建设和科学研究与技术开发；经产省主要资助硬件设施建设、与3R相关技术的研发及生态产品的研发等。国家对入园企业的补助经费占企业初步建设经费总额的1/2~1/3，地方政府也有一定补贴。以北九州生态工业园区为例，该园区目前已投资502亿日元，其中国家投入100亿日元，市政府投入58亿日元，其余为民间投入。

（2）税收优惠政策。主要针对使用再生资源和利用处理类设备的企业制定税收优惠政策。如美国亚利桑纳州对分期付款购买回用再生资源及污染控制型设备的企业可减销售税10%；康奈狄克州对再生资源加工利用企业给以优惠贷款，并减免州企业所得税、设备销售税及财产税。日本对废塑料制品类再生处理设备在使用年度内，除普通退税外，还按价格的14%进行特别退税；对废纸脱墨、玻璃碎片夹杂物去除、空瓶洗净、铝再生制造等设备实行3年的固定资产税退还。荷兰对采用革新性的清洁生产或污染控制技术的企业，其投资可按1年折旧（其他投资的折旧期通常为10年）。

（3）政府采购政策。美国几乎所有的州均有对使用再生材料的产品实行政府优先购买的相关政策或法规。联邦审计人员有权对各联邦代理机构未按规定购买的行为处以罚金。

（4）收费政策。如：①废旧物资商品化收费。日本规定，废弃者应该支付与废旧家电收集、再商品化等有关的费用。②垃圾收费。如美国200多个城市实行倾倒垃圾收费政策，美欧国家对饮料瓶罐采取垃圾处理预交费制，预交金部分用于回收处理，部分用于新技术研发。美国的研究表明，如每袋32加仑垃圾收费1.5美元，城市垃圾数量可减少18%；瓶罐收费可使废弃物重量减少10%—20%，体积减少40%—60%。③污水治理费。如德国居民水费中含污水治理费；市镇政府必须向州政府交纳污水治理费，污水治理没达到要求的企业要承担巨额罚款。

（5）税收政策。①征收新材料税。促使少用原生材料、多进行再循环。②征收生态税。如德国除风能、太阳能等可再生能源外，汽油、电能要征生态税，间接产品也不例外。③征收填埋和焚烧税。美、英、法等国开始征收垃圾填埋和焚烧税，主要针对将垃圾直接运往倾倒场的公司或企业。设立这个税种可促使减量化，对再生利用途径显示出吸引力。

（6）规定制造商进口商回收利用负责制。如日本的《家用电器再生法》规定：制造、进口的家用电器有回收义务，并需按照再商品化率标准对其实施再商品化。

（四）技术创新，强调系统效率提升

日本“促进循环型社会形成基本法”第三十条强调了科学技术的振兴，国家应致力于开发资源循环利用及处理技术及其相关的环境影响评价技术。为了开发循环型社会建设的相关科学技术，国家应完善研究体制、推动研发的开展、普及研究成果、培养研究人员以及采取其他的必要措施。

日本以2001年3月内阁会议上通过的第二期科学技术基本计划为基础，2001年9月综合科学技术会议上通过了“分领域促进战略”，选择了零垃圾型、资源循环型技术研究作为环境领域今后5年内应该重点努力研究的领域之一。另外中央环境审议会还针对“综合性、战略性进行环境研究、促进环境技术开发的策略”进行了审议。强调了对解决废弃物最终处理场不断减少的问题和以减缓温室气体效应目标为基础的环境问题等的研究，同时提出为了建立今后循环型经济体系，要促进新的再循环技术及有利于防止全球气候变暖的地球环境技术的研究开发。日本有关研究机构和大学，围绕着循环经济的主题，进行了大量具体的研究工作和技术开发，这些研究的成果都将推动日本的循环型社会的发展。

日本从工业的“环境化”与环境的工业化两方面培育环境相关产业。作为循环型经济的重要一环，工业部门具有举足轻重的地位。到2010年，与环境相关的工业部门有可能创造出一个高达37兆日元（3000亿美元）的市场，并带来140万个就业机会。事实上，日本废物循环产业和环保产业已经具有相当的国际竞争力，并以此贯穿了经济体系的上下游环节，提升了整个国民经济体系的能源资源利用效率。

（五）责任界定明晰，多方参与

通过法律和相关制度明确各利益相关方的责任，鼓励各方的广泛参与。尤其是由于采用了消费者付费制度和生产者责任延伸制度有力地推进了循环经济的发展，两者将生产环节和消费环节真正有机地联结起来。

没有民众的广泛参与，发展循环经济和建设循环型社会的努力是不可能取得成功的。德国全国大约有300个提供节能知识的咨询点，政府高级官员不定期地与民众举行研讨会，就政府的相关政策进行研讨，听取意见，并鼓励民众对政府、企业在节能与环保等领域的工作进行监督。负责组织全国节能工作的德国能源局不仅开设了免费电话服务中心，解答人们在节能方面遇到的问题，还设有专门的节能知识网站，以便更好地向民众介绍各种节能专业知识。德国联邦消费者联合会及其位于各州的下属分支机构也提供有关节能的信息和咨询服务。

发挥社会中介组织的作用。中介组织是连接政府、企业和公众之间的桥梁和纽带，在信息咨询、技术培训和指导等方面发挥着重要作用。德国建立了回收中介组织DSD，该机构专门组织回收处理包装废弃物，由产品生产厂家、包装物生产厂家、商业企业以及垃圾回收部门联合组成，按自愿原则将相关企业组成网络，将需要回收的包装物打上标记，由DSD委托回收企业进行处理。政府除规定回收利用任务指标外，其他按市场机制运行，盈利作为返还或减少第二年的收费。与此同时，各国的行业协会也发挥了不可替代的作用。发达国家的企业大多通过行业协会进行组织联系，由于循环经济或企业清洁生产模式与各行业有着很大的关系，行业协会通过发布各种行业性标准、指南，推广自愿协议、最佳实践、ISO14000等，对促进行业的清洁生产和循环经济、加强行业自律发挥着十分重要的作用。(摘自中国科学院可持续发展战略研究组撰写的《2006中国可持续发展战略报告》)