汪纪戎委员代表无党派人士界委员的发言

——尽快完善生态补偿机制构建环境友好型社会，请尹明善委员准备。

我国自然环境复杂多样，生态资源丰富，但人口众多，人口活动空间相对狭小，而人类活动又具有极强的生态效应。尽管几十年来经济获得成功发展，但由于“重开发、轻保护”，整体生态环境长期超载，自然支撑体系恶化，抵御灾害能力减弱，危害强度增大。由于在传统发展模式中生态环境价值往往未被考虑，尽管生态保护能产生巨大的社会效益，但保护者一般不能从市场上自动获得经济效益和补偿，生态保护受益区的经济发展却又未考虑应承担的环境成本，导致“环境无价、资源低价、商品高价”，助长了资源开发者把开发造成的生态破坏的外部不经济性转嫁给社会和环境。而经济欠发达、贫富差距大、财富分配不公，又激化了社会矛盾，致使社会冲突向生态领域扩散、转移和蓄积，损害了资源环境，同时也恶化了环境问题的人文社会背景。

众所周知，我国西部是江河源头，是重要却又十分脆弱的生态功能区，这里的环境变化必然拨动整个生态系统的神经，保护好了，全国受益；被破坏了，殃及全国。这里居住着相当比例的贫困人口和少数民族，他们急于摆脱贫困、改善生存条件的种种努力，往往直接构成对脆弱生态环境的破坏，长期处于人口膨胀—环境恶化—贫困的恶性循环中。在这里生态环境的破坏存在着自然扩散和乘数效应，既造成中国生态价值严重透支，又使生态问题层出不穷，积重难返，而客观上还存在着为生存、为改善生存条件不断破坏整个生态系统的经济社会机制。当这里的人们没有更好的可持续的生产方式可供选择时，要求他们安于贫困，要求他们抑制思富求变的欲望，接受诸多限制是不公平的，也是难奏效的。

中共中央关于“十一五”规划的《建议》和国务院关于加强环境保护的《决定》均提出了不同区域的功能定位，规范划为优化开发、重点开发区域在经济、社会发展中的环境行为。明确提出“在生态环境脆弱的地区和重要生态功能区实行限制开发……在自然保护区和具有特殊保护价值的地区实行禁止开发……”要求政府“定价要充分考虑资源的稀缺性和环境成本”。承认生态环境具有公共物品的属性（广东省测算生态公益林的投入产出比为1：36：7），在经济建设和市场交换中体现生态价值，建立并完善生态补偿机制，建全生态补偿政策，国家才能在优化开发、重点开发区与限制开发、禁止开发区之间进行平衡和调整，才能通过公益补偿机制寻求东部经济资本和西部生态资本的平衡，实现东西部人民生态保护惠益的平衡。这也是实现社会公平、和谐的重要基础。

近些年来，中央财政用于退耕还林还草、水土保持、天然林保护、防沙治沙等方面的财政转移支付金额巨大。山西、广东、浙江等省和广州、杭州、泉州等市也都在矿产资源开发、生态公益林建设、水资源调配和水环境保护等方面，通过建立生态补偿政策，调整受益方和受损方利益，实现共享生态、共同发展的双赢格局，进行了有益探索。但由于我国生态补偿法制、机制、体制尚不完善，受损主体和受益主体往往又不易界定，而破坏生态的行为很大程度上是源于一些地方求政绩的冲动，加上执行相关措施的部门分割、空间分散、行政色彩浓厚，管理成本趋高，往往补偿难以到位，且补偿受益者与应补偿者脱节，多渠道的补偿办法又不与生态绩效直接挂钩，投入效果被打了折扣。实践证明，仅靠行政手段不仅不现实，政策措施也很容易因被异化而变味。

建议：

一、按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”的责任原则；政府主导、市场推进的组织原则；从点到面、先宜后难的操作原则；广泛参与、因地制宜的实施原则，建立中国生态补偿整体框架。从四个尺度上通过上级对下级、国家对地方的纵向公益补偿，区域之间、上下游之间横向利益补偿和资源要素管理实现部门补偿三种方式，采取政府行为和市场手段并用，逐步实现全方位、全覆盖、全过程的生态补偿。

二、建议调高中央财政转移支付直接用于生态保护的比例。加大对列入限制开发、禁止开发区域的支付力度；提高国家公益林的补偿标准。

三、建议对西部输出的资源、能源征收生态补偿费，设立西部生态补偿专项基金，重点用于补助资源、能源开发后的生态修复。

四、建议尽快开展各类试点。可选择广东、浙江两省探索全面建立生态补偿政策的试点；选择山西省作为煤炭资源开发的生态补偿政策试点；选择相对独立的流域生态系统开展流域生态补偿试点，通过建立水质水量协议、交界断面水质管理、排污权交易等手段，建立跨区域的生态共享机制，实现互帮互助，“你发财、我发展”的双赢效果。近期可选择东江源、新安江等受益方和受损方容易界定的流域开展跨省生态补偿试点。

五、生态补偿说到底是个社会公平问题，国家协调人与自然的关系，对占有环境资源不等进行平衡和调整，不仅要靠政策，还应在民法和物权法中有明确规定，在全社会树立“环境有价、资源有价、生态功能有价”的观念。

六、修改环保法，理顺环保基本法和其他环境资源法律、法规之间的关系，建立统一、协调、完善的自然资源生态利益补偿制度，规范各级政府的行政行为。

（汪纪戎  国家环保总局原副局长）